III SA/Kr 1004/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Jakub Makuch Sędziowie: S WSA Katarzyna Marasek-Zybura ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 kwietnia 2022 r. znak SKO-NP-4115-488/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak SKO-NP-4115-488/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy G. z dnia 11 stycznia 2022 r. orzekającej o odmowie przyznania K. K. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. K. Podstawę prawną świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2021 r. skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką J. K. Matka skarżącej jest wdową. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 8 sierpnia 2016 r. wynika, że J. K. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji od 7 lipca 2016 r. Skarżąca oświadczyła, że ostatni raz była zatrudniona od 2004 r. do 2020 r., a od 5 stycznia 2021 r. jest bezrobotna. Z przeprowadzonego w dniu 13 lipca 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej jest osobą chodzącą, potrafi samodzielnie wyjść na zewnątrz. Choruje na cukrzycę, ciśnienie i zapalenie żył. Ma problemy ze słuchem i korzysta z aparatu słuchowego. Skarżąca w grudniu 2020 r. wróciła na stałe do Polski z Anglii, nie mogła podjąć zatrudnienia, ponieważ nie chciała zostawiać mamy samej w domu. Opieka nad matką polega na przygotowaniu posiłków, podawaniu lekarstw, sprzątaniu, dbaniu o higienę, utrzymaniu stałego kontaktu z lekarzami. Matka skarżącej samodzielnie spożywa posiłki, w tym samym budynku mieszka brat skarżącej, który nie pozostaje w zatrudnieniu. Poza miejscem zamieszkania matka skarżącej ma jeszcze troje dzieci M. O. - pracującą, M. K. – pracującego, B. P. – niepracującą. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy G. orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a nadto zakres opieki nie jest tego rodzaju, aby skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i nieuwzględnienie okoliczności, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. W toku postępowania skarżąca przedstawiła swoją sytuację. Wskazała, że matka zachorowała na COVID-19, przeszła chorobę bardzo ciężko, miała zatkaną żyłę w nogach, a skarżąca musiała robić matce okłady na nogi. Skarżąca wyjaśniła, że nie może podjąć zatrudnienia, ponieważ matka jest osobą starszą z różnymi chorobami, często nagle coś jej dolega, a skarżąca musi być przy matce. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. W ocenie organu II instancji w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu zakres opieki, której wymaga matka skarżącej nie jest tego rodzaju, aby wymagał całkowitej rezygnacji z zatrudnienia. Organ wskazał, że matka skarżącej ma pięcioro dzieci zobowiązanych do alimentacji względem niej, w stosunku do których nie zachodzą obiektywne przeszkody realizacji obowiązku alimentacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 17 ust. 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga matka nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącą; - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie wbrew treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 8 sierpnia 2016 r., że niepełnosprawna J. K., pomimo orzeczonej niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie wymaga stałej opieki córki. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz, że skarżąca opiekuje się matką. Niesporny jest również stan zdrowia matki skarżącej ustalony w oparciu o oświadczenia skarżącej i treść wywiadu środowiskowego, a także zakres opieki nad matką sprawowanej przez skarżącą. Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest, czy zakres opieki skarżącej nad matką jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest więc sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). Zdaniem Sądu o braku zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego świadczy okoliczność, że skarżąca zaprzestała pracy nie w związku z opieką nad matką, lecz w związku z powrotem do Polski z Wielkiej Brytanii. Podkreślić należy ponadto, że matka skarżącej posiada orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji od roku 2016 r., a zatem przez okres pobytu skarżącej za granicą musiała radzić sobie samodzielnie, a z oświadczeń skarżącej nie wynika, aby choroba COVID-19 spowodowała u matki długotrwałe pogorszenie stanu zdrowia uzasadniające całkowitą rezygnację z zatrudnienia przez skarżącą. Z treści wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń skarżącej wynika, że matka skarżącej jest osobą chodzącą, czasami wymaga pampersowania, jest w stanie samodzielnie wyjść na zewnątrz przed dom, jest w stanie samodzielnie spożywać posiłki. Skarżąca przygotowuje posiłki, podaje lekarstwa, sprząta, dba o higienę osobistą matki, utrzymuje kontakty z lekarzami. W ocenie Sądu stan zdrowia matki skarżącej oraz zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie jest tego rodzaju, że wyklucza całkowicie podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności, które wskazała skarżąca niewątpliwie nie wymagają stałej obecności skarżącej w domu, są to bowiem głównie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które w ocenie Sądu mogą być wykonywane w różnym czasie, w tym w szczególności przed pracą lub po powrocie z pracy. Zauważyć należy, że w tym samym domu mieszka również brat skarżącej, który jest osobą niepracującą, a zatem na czas wyjścia skarżącej do pracy mógłby niewątpliwie, przynajmniej w podstawowym zakresie, włączyć się w opiekę nad matką. W rezultacie, w ocenie Sądu prawidłowo ustaliły organy, że zakres opieki skarżącej nad matką nie wyklucza całkowicie podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, a skarżąca może podjąć zatrudnienie bez szkody dla opieki, której wymaga matka. Zdaniem Sądu ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. i potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA). Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że jest to świadczenie z zakresu pomocy społecznej, a zatem jego przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu, pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA) wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób, to ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m. in. w u.ś.r. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki. W niniejszej sprawie, poza skarżącą, zobowiązanych do alimentacji względem matki jest czworo dzieci J. K., a syn E. K. jest osobą niepracującą i zamieszkuje w tym samym domu co matka oraz skarżąca. Pozostałe rodzeństwo mieszka poza miejscem zamieszkania matki, dwoje z rodzeństwa pozostaje w stosunku zatrudnienia (M. O. oraz M. K.), a córka B. P. nie pracuje. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji – gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece nad matką powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodzi konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w celu opieki nad matką. Podkreślić bowiem należy, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, Państwo powinno udzielać jej w sytuacji, w której jednostka nie może sobie sama poradzić z pojawiającymi się trudnościami, a nie zastępować jednostkę we własnych staraniach o zaspokojenie potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W rezultacie, możliwe jest zdaniem Sądu takie podzielenie się obowiązkami, żeby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślić należy, że realizacja obowiązku nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych dla matki. Zgodnie bowiem z art. 135 § 2 k.r.o. wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Należało zatem przyjąć, że skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, całkowita rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą nie była konieczna, aby zapewnić odpowiednią opiekę matce nie tylko ze względu na zakres czynności opiekuńczych, ale również ze względu na zobowiązanie do alimentacji względem matki ze strony rodzeństwa. Sąd nie podziela również pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących naruszenia przepisów postępowania i dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego. Wskazać bowiem należy, że posiadanie przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub jego odpowiednika) nie jest jedyną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie stanowi potwierdzenia zaistnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia. Należy bowiem wskazać, że przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wymagają w szczególności ustalenia, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, z prawidłowo zastosowanymi normami prawa materialnego i procesowego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.