VI SA/Wa 1410/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie hurtowni 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]07.2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny dokonał zmiany zezwolenia z dnia [...].12.2008 r., znak: [...] oraz jako załącznik do ww. decyzji wydał decyzję administracyjną z dnia [...].07.2011 r. znak: [...] zatytułowaną "zezwolenie (tekst jednolity)". Pismem z dnia 31.01.2020r. Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił [...] Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...].07.2011 r. znak: [...] będącej tekstem jednolitym zezwolenia udzielonego spółce oraz jednocześnie poinformował stronę, że po upływie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ wyda stosowne rozstrzygnięcie. Strona nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień. Decyzją z dnia [...] marca 2020r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 3, art. 156 § 2, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 dalej: "k.p.a.") po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu wobec spółki [...] Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w L. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...].07.2011 r. znak: [...], zatytułowanej "zezwolenie (tekst jednolity)", na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w L. przy ul. [...], a która to decyzja stanowi załącznik do decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...].07.2011 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Głównego inspektora Farmaceutycznego, znak: [...], stwierdził nieważność decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...].07.2011r. znak: [...] zatytułowanej "zezwolenie (tekst jednolity)", stanowiącej załącznik do decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...].07.2011 r.. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...].07.2011r. Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, decyzja z [...].07.2011r. stanowiąca tekst jednolity zezwolenia została wydana bez podstawy prawnej. Główny Inspektor Farmaceutyczny zauważył, że w decyzji z dnia [...].07.2011 r. jako podstawę prawną wskazano jedynie art. 74 ust. 1 i 2 w zw. z art. 72 ust. 1 u.p.f. tj. przepisy dotyczące udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Zdaniem organu odwoławczego, na dzień wydania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego teksu jednolitego przepisy prawa farmaceutycznego nie zawierały uregulowania dotyczącego możliwości wydawania tekstów jednolitych zezwolenia. Również na dzień wydania niniejszej decyzji, w przepisach prawa nie znajduje się uregulowanie dotyczące możliwości wydawania przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej tekstów jednolitych udzielanych zezwoleń. Wydawanie tekstów jednolitych zezwoleń, spowodowało powstanie w obrocie prawnym rozstrzygnięć dotyczących tych samych kwestii, a co za tym idzie, powyższe działanie zrodziło konieczność eliminowania tychże decyzji, tzw. tekstów jednolitych z obrotu prawnego, jako decyzji zawierających wady, będące podstawą stwierdzenia ich nieważności. Zdaniem, Głównego Inspektora Farmaceutycznego rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja do jej wydania wynika z konkretnego przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie, na dzień wydania tzw. tekstu jednolitego zezwolenia, brak było przepisu dającego umocowanie Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu do wydania decyzji administracyjnej w formie "tekstu jednolitego", w związku z powyższym, została spełniona przesłanka nieważności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z analizy wydanego w dniu [...].07.2011 r. teksu jednolitego zezwolenia znak: [....], jako podstawę prawną jego wydania wskazano art. 74 ust. 1 i 2 w zw. z art. 72 ust. 1 u.p.f. Zgodnie z powyższymi przepisami (w brzemieniu na dzień sporządzenia tekstu jednolitego tj. Dz. U. 2008 r., nr 45, poz. 271) podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego (art. 74 ust. 1) oraz wydanie zezwolenia, odmowa wydania zezwolenia, zmiana oraz cofnięcie zezwolenia dokonywane jest w drodze decyzji, wydawanej przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4. (art. 74 ust. 2), oraz wskazano, że obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych (art. 72 ust. 1). Zdaniem organu tekst jednolity posiada elementy niezbędne do uznania go za decyzję administracyjnej. W związku z powyższym, zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zasadnym jest uznanie tekstu jednolitego zezwolenia wydanego w dniu [...].07.2011 r., za decyzję administracyjną, a co za tym idzie, usunięcie jej z obrotu prawnego może nastąpić poprzez stwierdzenie jej nieważności. Organ podkreślił, że pierwotne zezwolenie z dnia [...].12.2008 r., znak: [...] na dzień wydania tekstu jednolitego zezwolenia z dnia [...].07.2011 r, nie zostało stronie cofnięte, w związku z czym tekst jednolity, będący osobną decyzją administracyjną nadawał ponownie uprawnienia stronie do prowadzenia hurtowni farmaceutycznej, co zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie mogło mieć miejsca. Pismem z dnia 9 czerwca 2020r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w L. wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania, mimo że postępowanie w tej samej sprawie zainicjowane w roku 2017 nie zostało zakończone, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.; b) art. 104 §1 i 2 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. oraz art. 217 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że tekst jednolity z dnia [...] lipca 2011 roku nr [...] stanowi odrębną decyzję administracyjną w sytuacji gdy pełni on jedynie rolę ujednolicającą wobec pierwotnej decyzji przyznającej koncesję, a swoim charakterem odpowiada zaświadczeniu; c) art. 156 §1 pkt. 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 156 §2 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji braku przesłanek do takiego orzeczenia; d) art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. i 156 § 2 k.p.a. oraz art. art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne; Wobec powyższego strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2020r., ewentualnie o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2020r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona rozwinęła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie zauważając, że decyzja z dnia [...] marca 2020 r. zawierała błędne pouczenie co do trybu odwoławczego. W zaskarżonej decyzji organ wskazał że jest ona ostateczna i na decyzję służy stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ nie pouczył strony o przysługującym jej prawie zwrócenia się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona postępując zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem organu skarżąca reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, który zgodnie z posiadaną wiedzą, winien złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z prawidłowym trybem określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, zarzucając jednocześnie organowi uchybienia w zawartym pouczeniu. Z tego też względu w ocenie organu należy uznać, że skarga jako wniesiona na podstawie art. 51 § 1 i 2 p.p.s.a. jest przedwczesna i powinna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sąd uznał za niezasadny wniosek o odrzucenie skargi. Jak słusznie zauważył organ zgodnie z treścią art. 52 § 1 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Jednakże stosownie do treści art. 52 § 3 jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. A zatem okoliczność błędnego pouczenia strony o prawie wniesienia skargi do sądu zamiast wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w świetle postanowień art. 52 § 3 ppsa nie mogła skutkować odrzuceniem skargi. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przed Głównym Inspektorem Farmaceutycznym toczyło się postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia 18 sierpnia 2017r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], wydanej na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, stanowiącej tekst jednolity decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w L. przy ul. [...], wydanego na rzecz ww. spółki przez Ministra Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...], zmienionej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...], a następnie decyzjami Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia: [...]grudnia 2008r. nr [...] i [...] lipca 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2017r., nr [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] Podkreślenia wymaga, że decyzja ta posiada walor ostateczności, ponieważ wskutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], utrzymał przedmiotową decyzję w mocy. Jednocześnie Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomieniem z dnia 31 stycznia 2020r. wszczął po raz drugi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...], będącej tekstem jednolitym zezwolenia udzielonego spółce i wydał w tym przedmiocie w dniu [...] marca 2020 r. decyzję nr [...]. A zatem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2020r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją co ,jak słusznie zauważył organ, doprowadziło do naruszania obowiązującej zasady res iudicata. W tej sytuacji zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Jednocześnie sąd stwierdza, że nie jest uprawniony na tym etapie postępowania do dokonania oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], będącej tekstem jednolitym zezwolenia udzielonego spółce. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz tytułem wynagrodzenia pełnomocnika kwotę 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).