VI SA/Wa 1207/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej w granicach pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2020 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE "E" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "skarżąca", "spółka", "wnioskodawca" lub "strona") wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też jako "organ" lub "GDDKiA") o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] (dodatkowa jezdnia [...], odcinek: węzeł [...]) w miejscowości [...] instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] nie zezwolił skarżącej na lokalizację wnioskowanych instalacji. Organ przytaczając treść art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm., dalej też jako "u.d.p."), podkreślił, że proponowana lokalizacja ww. urządzeń w pasie drogowym drogi [...] usytuowanej poza obszarem zabudowanym, byłaby niezgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W ocenie organu na planach sytuacyjnych pokazano jedynie fragmentaryczny przebieg ww. urządzeń, które miałyby obsługiwać planowaną zabudowę działalności gospodarczej na działkach nr [...] i [...] (wyłącznie na terenie pasa drogowego drogi [...]). Tymczasem projekt techniczny winien pokazywać przebieg urządzeń od źródła zasilania (miejsca wpięcia) do miejsca odbioru. Organ, jako zarządca drogi, podkreślił, że nie widzi potrzeby sytuowania ww. urządzeń we wskazanym miejscu. Inwestor nie uzyskał stosownego zezwolenia na przebudowę istniejących zjazdów z drogi [...] do działek nr [...] i [...] do wymaganych parametrów zjazdów publicznych. Zatem brak rozwiązania komunikacji do omawianego zamierzenia inwestycyjnego skutkuje brakiem możliwości usytuowania na tych działkach obiektów działalności gospodarczej. Skarżąca, kwestionując we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowisko organu, podkreśliła, że dla terenu objętego Planem Zagospodarowania Przestrzennego oznaczonego [...] dla działki [...] i [...] dla działki [...] plan ten dopuszcza zarówno dostępność komunikacyjną, jak też uzbrojenie terenu w niezbędną infrastrukturę techniczną. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że prace zamierza wykonać metodą bezinwazyjną, tzw. przeciskiem wykonanym z terenu innej działki zlokalizowanej poza pasem drogowym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 roku nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Z 2020 r., poz. 256, dalej też jako "k.p.a.") utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2020 roku. W uzasadnieniu organ podkreślił, że z planowanej trasy przedmiotowej inwestycji wynika, że ma ona przebiegać pod dodatkową jezdnią [...] oraz znajdującą się w pasie drogowym skarpą, co narusza przepis art. 39 ust. 1 pkt 7 zabraniający dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie rowów, skarp, nasypów i wykopów. Ponadto lokalizacja instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej pod dodatkową jezdnią [...] mogłaby wpłynąć na elementy warstw konstrukcyjnych, co w przyszłości mogłoby skutkować powstawaniem spękań oraz deformacji w postaci wybrzuszeń i zagłębień, które uniemożliwiłyby bezpieczne i komfortowe korzystanie z jezdni. Naruszenie choćby jednej z warstw konstrukcyjnych drogi mogłoby skutkować powstawaniem tzw. spękań odbitych powstających na skutek przenoszenia spękań z podbudowy na wyżej położone warstwy bitumiczne, co negatywnie wpłynęłoby na komfort korzystania z dodatkowej jezdni [...] , a nawet mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego. Tak więc, zdaniem GDDKiA, umieszczenie w pasie drogowym ww. drogi krajowej urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mając na względzie aspekt samego etapu wykonania omawianej inwestycji w pasie drogowym, organ nie może przeoczyć również zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego związane z późniejszym etapem eksploatacji planowanej inwestycji. W przypadku awarii, konserwacji czy wymiany urządzeń z nią związanych, zachodzić będzie konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Organ uznał, że zadośćuczynienie żądaniu strony jest niewspółmierne do zasady bezpieczeństwa ruchu, która dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest sprawą priorytetową. Zarządca drogi ekspresowej [...] i dodatkowej jezdni [...] właśnie w celu zminimalizowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przyszłości, mając na uwadze dotychczasowe doświadczenia związane z istnieniem w pasie drogowym dróg krajowych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą i będących tego następstwami negatywnych skutków w postaci występujących awarii i konieczności zajęcia pasa drogowego w celu jej usunięcia, w zgodzie z obowiązującymi przepisami stara się eliminować z otoczenia drogi wszelkie potencjalne przyczyny, które mogą wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu. Okolicznością mającą wpływ na decyzję organu jest również to, że ww. droga ekspresowa w miejscu wnioskowanej inwestycji przebiega poza terenem zabudowy i wybudowana została w ramach projektu pn. "[...]", obejmującego realizację drogi [...][...]. Jest ona przy tym objęta 10 - letnią gwarancją jakości udzieloną zarządcy drogi przez wykonawcę inwestycji drogowej. Mając na uwadze przywołaną okoliczność, przychylenie się do wniosku strony doprowadziłoby do utraty gwarancji jakości. Zatem obecnie nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek przebudów drogi wewnętrznej [...] i ul. [...] z uwagi na obowiązujące warunki gwarancji wykonawcy robót drogi ekspresowej [...]. Dla konstrukcji nawierzchni gwarancja wynosi 10 lat, tj. do listopada 2028 r., natomiast dla warstwy ścieralnej wynosi 5 lat, tj. do listopada 2023 r. Zdaniem organu nie ma przy tym znaczenia przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi ekspresowej [...] w zakresie lokalizacji infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, powoływanym w niniejszej decyzji, niedopuszczalne jest więc regulowanie tej materii w jakikolwiek sposób w akcie niższego rzędu, jakim jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2020 roku spółka zarzuciła: a) naruszenie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez wadliwe przyjęcie, iż zachodził przypadek objęty zakazem wynikającym z tego przepisu uniemożliwiający wydanie zezwolenia objętego wnioskiem w niniejszej sprawie; b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 6 k.p.a. przez nietrafne zastosowanie tego przepisu a to wobec wadliwie dokonanej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy wynikającej z przepisu art. 39 ust. 1u.d.p., tj. z naruszeniem zasady praworządności; - art. 8 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego sprawy, do normy przyjętej za podstawę władczego działania organu (art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p.), tj. z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; - art. 7 k.p.a. - przez wydanie kwestionowanej decyzji z przekroczeniem zasady uznania administracyjnego. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez uwzględnienie jej wniosku w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym także kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty sądowej, a także o przeprowadzenie dowodu z nagrania załączonego do skargi oraz z dokumentu w postaci opisu technologii wykonywania przecisków. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarówno wydając decyzję w dniu [...] lutego 2020 r., jak i utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r., dopuścił się - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Zgodnie z art. 39 ust. 3 powołanej już wcześniej ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W art. 39 ust. 1a mowa jest natomiast o infrastrukturze telekomunikacyjnej oraz urządzeniach służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją. W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja dotyczyła nieudzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej, o których mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Tym samym zaskarżona decyzja nie ma charakteru decyzji uznaniowej, gdyż do tego typu obiektu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko zd. 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie miedzy innymi instalacji wnioskowanych przez skarżącą, spowodowałoby: - zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, - naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub - miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Nowelizując art. 39 u.d.p. ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stąd też wykładni przepisów wprowadzonych powołaną wyżej ustawą należy dokonywać mając na względzie jej cele (p. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 943/11). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej, wskazał po pierwsze, że ma ona przebiegać pod dodatkową jezdnią [...] oraz znajdującą się w pasie drogowym skarpą, co narusza przepis art. 39 ust. 1 pkt 7 zabraniający dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie rowów, skarp, nasypów i wykopów. Zdaniem Sądu, nietrafne jest powoływanie się przez GDDKiA na przepis art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p., jako uzasadnienie odmowy zlokalizowania instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej w zakresie ujętym we wniosku spółki. Istotnie w myśl art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi. Zakaz ten stanowi jednakże wykroczenie określone w art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 roku, poz. 821 ze zm.) i sankcjonowany jest grzywną do 1000 zł lub karą nagany. Nie można natomiast racjonalnie przyjąć, że strona dopuściłaby się naruszenia zakazu z art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p., gdy w ramach uzyskanego zezwolenia na lokalizację instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej, wykonywałaby prace w obszarze skarpy. Oczywistym jest, że prace dokonywane w pasie drogowym wskutek stosownego zezwolenia zarządcy drogi, nawet jeżeli obejmują swym zakresem skarpy, nie stanowią naruszenia zakazu ujętego w art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p. Przypomnieć jeszcze raz należy, że to zarządca drogi, w myśl art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Jeżeli więc postulowane prace wymagałyby ingerencji w istniejący system skarp, nasypów, wykopów czy rowów, to zarządca zobowiązany będzie do odpowiedniego wskazania w zezwoleniu takich warunków przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego, aby zapewnić właściwe ich funkcje. Organ wskazuje nadto, że lokalizacja instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej pod dodatkową jezdnią [...] mogłaby wpłynąć na elementy warstw konstrukcyjnych, co w przyszłości mogłoby skutkować powstawaniem spękań oraz deformacji w postaci wybrzuszeń i zagłębień, które uniemożliwiłyby bezpieczne i komfortowe korzystanie z jezdni a nawet mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego. Co więcej, zdaniem organu, w przypadku awarii, konserwacji czy wymiany urządzeń z nią związanych, zachodzić będzie konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. W istocie jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Przede wszystkim organ w ogóle pomija ujętą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację skarżącej dotyczącą sposobu wykonania prac. Otóż skarżąca podkreśliła, że wykonanie prac będzie miało miejsce za pomocą metody bezinwazyjnej, tzw. przecisku. Zdaniem Skarżącej ten typ prac nie ingeruje w żaden sposób w strukturę drogi i pozostaje bez wpływu na ewentualne uprawnienia gwarancyjne zarządcy drogi. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji arbitralnie stwierdził, że proponowane przez skarżącą prace, nie dość, że mogą naruszać strukturę geologiczną konstrukcji drogi, to mogą skutkować nawet zagrożeniem bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego. Jednakże organ w ogóle swojego stanowiska nie uzasadnił z uwzględnieniem tego konkretnego rodzaju prac, jaki skarżąca proponuje. Nie jest więc wiadomym, czy istotnie sposób proponowanych przez skarżącą prac (technika przecisku) wpływałby konstrukcję drogi oraz na bezpieczeństwo jej użytkowników. Strona skarżąca, przedkładając dokumentację dotyczącą prac wykonywanych za pomocą przecisku, podkreśla jej bezpieczeństwo, wnosząc miedzy innymi o przeprowadzenie dowodu z opisu tego typu prac. Jednakże na etapie postępowania sądowego, przeprowadzenie tego typu dowodu jest niemożliwe. Sąd administracyjny nie ustala bowiem stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. Nie jest także możliwe, w świetle dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodu z nagrania. Sąd może bowiem przeprowadzić ewentualnie dowód uzupełniający wyłącznie z dokumentu. Całościowo kwestia sposobu przeprowadzenia prac przez spółkę w kontekście zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub utrat uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, winna znaleźć odwzorowanie w treści rozstrzygnięcia organu. Ale muszą to już być warunki sprofilowane pod kątem tego konkretnego przypadku, a więc organ, winien w swej ocenie odnieść się zarówno co do czasu, jak i sposobu podejmowanych prac w ramach pasa drogowego i tak ustalony stan faktyczny poddać odpowiedniej subsumpcji pod przepisy prawa materialnego. Tych wymagań nie spełnia, zarówno decyzja z dnia [...] lutego 2020 r., jak i w utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. Ta ostania decyzja jest tym samym dotknięta naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy. Bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie wprost wskazano na przecisk, jako formę wykonania prac, wynik tego postępowania byłby inny. Warto zaznaczyć, że funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to że przyczyną tego są istotne powody (p. wyrok SN z 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2). Nie spełnia wymagań wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. uzasadnienie, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 64; wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Organ zupełnie pominął przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek dotyczący zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 omawianej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Co istotne, podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 40 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem samych prac związanych z umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń, wskazanych we wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 roku (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14). Nie jest więc adekwatnym dla realiów niniejszej sprawy dokonywanie przez organ oceny zasadności wniosku strony w oderwaniu od charakteru prac związanych z zajęciem pasa drogowego oraz posługiwanie się ogólnie sformułowanymi i abstrakcyjnymi rozważaniami odnośnie ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z koniecznością usunięcia awarii projektowanych urządzeń. Organ nie ustalił bowiem, jaki byłaby metoda takich niezbędnych działań i czy istotnie rzutowałyby one w jakimkolwiek stopniu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w relewantnym obszarze odcinka drogi. Zdaniem Sądu, organ nie wykazał także, że zachodzi kolejna przesłanka z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wykluczająca udzielenie zezwolenia, czyli utrata uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie przebudowy drogi. Organ podał jedynie, że nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek przebudów drogi wewnętrznej [...] i ul. [...] z uwagi na obowiązujące warunki gwarancji wykonawcy robót drogi ekspresowej [...]. Dla konstrukcji nawierzchni gwarancja wynosi 10 lat, tj. do listopada 2028 r., natomiast dla warstwy ścieralnej wynosi 5 lat, tj. do listopada 2023 r. Okoliczność ta jednakże nie oznacza, iż zarządca drogi utraciłby automatycznie gwarancje wykonawcy, gdyby udzielił skarżącej dochodzonego przez nią zezwolenia. Do takiej oceny niezbędne byłoby uprzednie zbadanie warunków gwarancji. Dopiero na tej podstawie możliwa byłaby ocena, czy sporna inwestycja mogłaby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji. Organ w ogóle nie zwracał się przy tym do żadnego z podmiotów zaangażowanych w wykonanie drogi ekspresowej, co do skutków wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z wnioskiem spółki. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko strony skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, powyżej wskazanym zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uchylił także decyzję z dnia [...] lutego 2020 roku, na podstawie art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 2015 roku, poz. 1800), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.