II SA/Łd 614/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu W. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku oddala sprzeciw. a.bł. UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie "stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 39 (ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowości funkcjonowania przewodów wentylacyjnych łazienki lokalu nr [...] zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 39)". W odwołaniu od tej decyzji W.W. wskazała, że zgodnie z przepisami ostatnia kondygnacja i każde pomieszczenie musi mieć osobną wentylację o wymiarach 14 cm x 14 cm albo w ø 15 cm wysokości minimum 3 albo jednej kondygnacji. Każdy mistrz przy kontroli przewodów wentylacyjnych powinien usunąć usterkę. Jeśli nie może, to sporządza opinię, wskazując sposób ich usunięcia. Nasady zakłada się na pojedynczy przewód, a nie na 6 przewodów. Kominy buduje się z cegły albo z prefabrykatów, a nie z blachy, która się nagrzewa i oziębia. Organ drugiej instancji wskazał następnie, że 27 sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził kontrolę w sprawie nieodpowiedniego działania wentylacji grawitacyjnej w lokalu mieszkalnym nr [...], usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w Ł. przy ul. A 39. W trakcie kontroli ustalono, że właścicielem lokalu nr [...] jest W. W. W lokalu pomieszczenie łazienki, w.c. oraz kuchni posiada kratki wentylacyjne podłączone do przewodów wentylacji grawitacyjnej. W pomieszczeniach mieszkalnych oraz w kuchni są okna z PCV posiadające rozszczelnienie. W drzwiach prowadzących do pomieszczenia w.c. i łazienki są otwory nawiewne. W lokalu nr [...] jest instalacja wody, kanalizacji, energii elektrycznej i gazu. W pomieszczeniu kuchni jest kuchnia gazowa. Wentylacja działała nieprawidłowo od roku wybudowania, tj. od 1977 r. Na przewodach zbiorczych (na dachu) nałożona jest metalowa nasada na 6 przewodów bez ocieplenia z założoną siatką, na której ptactwo buduje gniazda. Założona siatka uniemożliwia czyszczenie przewodów wentylacyjnych. Pismem z 27 listopada 2015 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego działania wentylacji grawitacyjnej lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w Ł. przy ul. A 39. Postanowieniem z [...] marca 2016 r. organ pierwszej instancji nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową A z siedzibą w Ł. przy ul. B 140 obowiązek przedłożenia trzech egzemplarzy, opracowanej przez osobę uprawnioną ekspertyzy technicznej 2 pionów przewodów wentylacyjnych zbiorczych wraz ze wskazaniem jednoznacznego usunięcia nieprawidłowości dla lokalu mieszkalnego skarżącej w terminie do 29 marca 2016 r. 21 marca 2016 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A przedłożyła ekspertyzę techniczną dotyczącą wentylacji grawitacyjnej dla lokalu nr [...], z której wynika, że stan techniczny przewodów kominowych jest zgodny z założeniami projektowymi i odpowiada wymaganiom norm i wytycznych obowiązujących na dzień oddania do użytku i dopuszczenia budynku do eksploatacji. Stan przewodów nie uległ pogorszeniu i nie wymaga napraw. W związku ze zmianą założeń projektowych infiltracji powietrza zewnętrznego (wymiana okien na szczelne) w ekspertyzie zalecono zamontowanie odpowiedniej ilość urządzeń nawiewnych zapewniających do lokalu napływ powietrza w ilości 150 m3/h, zamontowanie obustronnie na przestrzał kratek wentylacyjnych o powierzchni otworów co najmniej 200 cm2 w drzwiach od łazienki i w.c., zdemontowanie wentylacji mechanicznej w łazience i zamontowanie grawitacyjnej. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał skarżącej, zgodnie z ekspertyzą techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę z listy WIIH w Ł. w zakresie kominiarstwa P.R. upr. [...], zamontowanie odpowiedniej ilości urządzeń nawiewnych zapewniających dopływ do lokalu nr [...] powietrza w ilości 150 m3/h, zamontowanie obustronnie na przestrzał w drzwiach łazienki i w.c. kratek wentylacyjnych o powierzchni otworów co najmniej 200 cm2, zdemontowanie wentylacji mechanicznej w łazience i zamontowanie kratki wentylacyjnej w terminie do 15 września 2016 r. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem przez skarżącą odwołania od decyzji z [...] czerwca 2016 r. Podczas oględzin przeprowadzonych w lokalu skarżącej 18 stycznia 2017 r. stwierdzono wykonanie robót budowlanych wynikających z decyzji z [...] czerwca 2016 r. Jednak pomimo ich wykonania nadal występował ciąg wentylacyjny przy rozszczelnionym oknie w kuchni. Według oświadczenia pełnomocnika skarżącej T. J., w celu uzyskania prawidłowego ciągu należy podwyższyć do odpowiedniej wysokości przewody wentylacyjne dla pomieszczenia kuchni, łazienki i w.c. W łazience i w w.c. należy rozłączyć przewody, aby były osobno dla w.c. i osobno dla łazienki po wcześniejszym demontażu instalacji nasady metalowej. Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Ł. stwierdził wykonanie przez skarżącą obowiązku wynikającego z decyzji z [...] czerwca 2016 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji z [...] czerwca 2016 r. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] lutego 2017 r. Prawomocnym postanowieniem z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 779/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę W.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] sierpnia 2017 r. 16 lutego 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącej, do którego była załączona "Opinia" z 24 stycznia 2018 r. z wyników przeprowadzonych oględzin-ekspertyzy urządzeń grzewczo-kominowych w mieszkaniu nr [...] przy ul. A 39 w Ł. Według "Opinii", po przeglądach kominów wentylacyjnych stwierdzono brak wybudowania kominów zgodnie z prawem budowlanym. Na Osiedlu A są wybudowane przewody wentylacyjne o wysokości 10 cm i na te przewody założono nasadę na cały komin 6 – przewodów, a na tę nasadę założono turbofleks. Należy wybudować kominy na wysokości 1,5 m ponad dach i na przewody, które są od IV kondygnacji, założyć turbofleksy, aby komin miał wysokość minimum jednej kondygnacji oraz wybudować nowe przewody do łazienki, a stare zostawić dla w.c. 7 czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przewodów wentylacyjnych łazienki lokalu skarżącej. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej A usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przewodów wentylacyjnych i kominowych poprzez doprowadzenie kominów wentylacyjnych w pionie kominowym, do którego podłączony jest lokal skarżącej, do stanu zgodnego z prawem budowlanym poprzez: zlikwidowanie nieprawidłowo wykonanej nasady kominowej; nadbudowanie kominów wentylacyjnych 1,5 m ponad dach; nałożenie nasady turbofleks na przewody do 4 kondygnacji, tak żeby komin miał wysokość minimum jednej kondygnacji; wybudowanie nowego przewodu dla łazienki na ostatnim piętrze podłączając obecny przewód do w.c. na podstawie opinii z wyników przeprowadzonych 24 stycznia 2018 r. oględzin – ekspertyzy urządzeń grzewczo-kominowych w Ł. przy ul. A 39 m. 9 sporządzonej przez posiadającego uprawnienia mistrza kominiarskiego T.J. w terminie do 30 września 2018 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową A, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], uchylił decyzję z [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych (jak chociażby dowód z oględzin), które pozwoliłyby na stwierdzenie, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakich wymogów przewidzianych w przepisach prawa nie spełniają przewody kominowe, a co za tym idzie uzasadniają ingerencję organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie załączył dokumentu, z którego wynikałoby, że Spółdzielnia Mieszkaniowa A legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 39. Podczas przeprowadzonych 16 stycznia 2019 r. przez organ pierwszej instancji czynności kontrolnych na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 39 dokonano pomiarów nasady nałożonej na komin znajdujący się na dachu budynku. Z dokonanych pomiarów wynika, że od ogniomuru do osi komina odległość wynosi 1 m. Nasada na podstawę komina posiada wymiary 91 cm x 91 cm, a wysokość komina od dachu wynosi 132 cm. Przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej A przedłożył rzuty kondygnacji oraz elewacji budynku z 1975 r. Stwierdzono, że w lokalu nr [...] w kuchni oraz w w.c. i w łazience znajdują się kratki wentylacyjne podłączone do oddzielnych przewodów wentylacyjnych. Roboty wynikające z decyzji z [...] czerwca 2016 r. zostały wykonane w całości. T. J. zgłosił uwagi do protokołu wskazując, że należało zdjąć nasadę 6 przewodów, gdyż nie był to turbofleks a nasada oraz należało podwyższyć komin, żeby miał 3 metry wysokości. 1 lutego 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A przedłożyła aktualne: przegląd roczny, przegląd 5-letni, protokół z przeglądu kominiarskiego oraz protokół z przeglądu instalacji gazowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 39. Pismem z 17 kwietnia 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A poinformowała, że podczas kontroli kanałów wentylacyjnych 3 stycznia 2002 r. w mieszkaniu nr [...] przy ul. A 39 blok [...] w Ł. stwierdzono zdemontowany łącznik blaszany prowadzący z łazienki przez ubikację do komina. Pismem z 1 lutego 2002 r. Spółdzielnia nakazała lokatorowi przywrócenie pomieszczeń łazienki i ubikacji, w zakresie wentylacji, do stanu pierwotnego zgodnego z dokumentacją techniczną budynku. 21 marca 2003 r. w czasie ponownej kontroli przewodów wentylacyjnych dokonanych przez kominiarza nie było uwag w zakresie łącznika blaszanego między łazienką a ubikacją. Z posiadanych dokumentów wynika, że lokator samowolnie zdemontował łącznik blaszany przed 2002 r. i przywrócił do stanu pierwotnego po nakazie przed 21 marca 2003 r. Łącznik z blachy stanowi czerpnie zużytego powietrza (kratki) z łazienki oraz pośrednio z ubikacji i jest włączony do oddzielnego przewodu kominowego z wyprowadzeniem na dach. Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych wentylacyjnych łazienki w lokalu skarżącej. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] uchylił decyzję z [...] maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że przewody wentylacyjne, jako elementy obiektu budowlanego, nie mogą stanowić samodzielnego przedmiotu postępowania co do ich stanu technicznego. Organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń co do rzeczywistego zakresu robót zrealizowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową A w 2017 r. Nie zostało to odzwierciedlone w protokole z 16 stycznia 2019 r. z oględzin nieruchomości, a co za tym idzie organ pierwszej instancji nie poczynił jakichkolwiek rozważań co do prawidłowości ich wykonania. 6 września 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej A informujące, że w 2017 r. na bloku nr [...] zostały wymienione stare i przerdzewiałe wyrzutnie dachowe na głowice obrotowe typu "Turboflex Max" o średnicy o średnicy 450 mm. Do pisma załączono "Opinię techniczną dotycząca poprawności wykonania wentylacji grawitacyjnej w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym w Ł. przy ul. A 39", autorstwa mgr inż. A.C. 13 września 2019 r. organ pierwszej instancji rozszerzył zakres prowadzonego postępowania administracyjnego na "stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 39 (ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowości funkcjonowania przewodów wentylacyjnych w budynku)". Organ drugiej instancji uznając, że umorzenie postepowania jest przedwczesne podniósł, że z opinii nr [...], sporządzonej 4 listopada 2019 r. przez Mistrza Kominiarskiego M. B. wynika, że 23 października 2019 r. został przeprowadzony przegląd kominiarski w lokalu nr [...] i nie udało się poprawnie sprawdzić prawidłowości działania przewodów poprzez całkowite uszczelnienie mieszkania. Lokator nie wyraził zgody na rozszczelnienie lokalu. Stwierdzono, że w celu poprawnego działania przewodów kominowych należy zapewnić dopływ powietrza do mieszkania w celu prawidłowego ich działania poprzez zamontowanie nawiewników okiennych lub podokiennych. W ocenie organu drugiej instancji, zachodzi konieczność dokonania analizy wpływu stwierdzonych w opinii nr [...] nieprawidłowości na stan techniczny obiektu budowlanego. Bez przeprowadzenia analizy we wskazanym zakresie organ drugiej instancji nie mógł zająć jednoznacznego stanowiska, co do słuszności oparcia decyzji organu pierwszej instancji na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Za mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy organ drugiej instancji uznał sporządzenie opinii nr [...] po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, w konsekwencji czego ustalenia dokonane przez Mistrza Kominiarskiego M. B. nie były znane organowi pierwszej instancji. W ocenie organu drugiej instancji, okoliczność ta z uwagi na jej istotny dla rozstrzygnięcia sprawy charakter – przeprowadzone oględziny wykazały nieprawidłowości w lokalu nr [...], przesądza o uznaniu decyzji organu pierwszej instancji za przedwczesną. W sprzeciwie od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że organy administracji opierają się na niekompletnych opiniach, to znaczy bez rysunku przewodów wentylacyjnych i nasad. Każda opinia powinna być podpisana przez pełnomocnika skarżącej i wskazywać jak usunąć usterkę złego ciągu wentylacji na ostatniej kondygnacji. Organy administracji mają wszystkie dokumenty, z których wynika, że w lokalu skarżącej wszystkie okna są rozszczelnione, łącznik jest prawidłowo zamontowany, a wentylacja z łazienki i w.c. jest podłączona do jednego przewodu. Każda wentylacja na ostatniej kondygnacji musi był oddzielna, a kominy nie mogą być budowane z blachy tylko z prefabrykatów lub cegły. Nasady kominowe zakłada się na pojedyncze przewody a nie na 6 przewodów, tj. 2 przewody zbiorcze i 4 dosyłowe. Opinie sporządzone przez M.B. nie są zgodne z prawem budowlanym. Skarżąca powołała się na nieprawidłowości w funkcjonowaniu wentylacji od początku eksploatacji lokalu i zarzuciła, że system wentylacyjny nie został prawidłowo wykonany. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W pismach z 25 i 29 czerwca oraz 14 lipca 2020 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", o ile ustawa nie stanowi inaczej, sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, a na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, przy czym przepis ten nie wskazuje, że rozpoznanie tego środka na posiedzeniu niejawnym może odbyć się w składzie innym niż jednoosobowy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2595/18). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie zatem sprzeciwu na rozprawie, nie zaś na posiedzeniu niejawnym, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1501/20). W niniejszej sprawie sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 p.p.s.a., mimo że postanowieniem z [...] września 2020 r. sprawa została przekazana do rozpoznania na rozprawie, zaś zarządzeniem z 16 września 2020 r. wyznaczono termin rozprawy na 21 października 2020r., o czym skarżąca została zawiadomiona. W związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, mając na względzie zalecenia właściwych organów sanitarno-epidemiologicznych wydanych wobec istotnego zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dniem 19 października 2020 r. odwołano bowiem rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, wstrzymano przyjmowanie interesantów przez pracowników Wydziału Informacji Sądowej i wstrzymano przyjmowanie interesantów w Czytelni Akt. Z tego względu postanowieniem z 20 października 2020 r. na podstawie art. 165 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie z 9 września 2020 r. o przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie, zaś zarządzeniem z 21 października 2020 r. Przewodniczący Wydziału II skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 64d § 1 p.p.s.a. 21 października 2021 r., a więc w tym samym dniu, w który została wyznaczona odwołana rozprawa, w składzie jednoosobowym – stosownie do art. 16 § 2 p.p.s.a. W dalszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca zaś na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy(art. 136 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Należy zauważyć, że znajdujący zastosowanie do postępowania odwoławczego przepis art. 139 k.p.a. ustanawia zakaz reformationis in peius, stanowiący podstawową gwarancję procesową. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że sformułowana w tym przepisie zasada należy do podstawowych gwarancji prawnych, gdyż służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, ale nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, a więc wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zasada ta nie oznacza jednak nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3384/18). W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79 wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nakazuje wskazać jedynie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zawiera natomiast wymogu wskazania jakich czynności dowodowych organ pierwszej instancji winien dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jakie z wcześniej przeprowadzonych pominąć (por. np. wyrok z 14 lutego 2019 r., II OSK 748/17). W trybie art. 138 § 2 k.p.a. wręcz niedopuszczalne jest bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej pierwszej instancji – poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji sprawy administracyjnej w określony sposób (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., II GSK 549/19). Decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem w toku postępowania odwoławczego powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ pierwszej instancji nie może pozostawać w tej materii skrępowany. Przyjęcie odmiennego poglądu zmierzałoby wręcz do wypaczenia istoty zakazu reformationis in peius, którego zastosowanie stałoby na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej zgodnie z treścią regulacji materialnoprawnej, która każdorazowo wyznacza zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3384/19). W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest stan techniczny i prawidłowość funkcjonowania przewodów wentylacyjnych w budynku, w którym znajduje się lokal skarżącej. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. umarzającą toczące się przed tym organem postępowanie w sprawie "stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 39 (ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowości funkcjonowania przewodów wentylacyjnych łazienki lokalu nr [...] zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 39)". Organ drugiej instancji stwierdził bowiem, że umorzenie postępowania było przedwczesne. Zwrócił uwagę na złożoną dopiero na etapie postępowania odwoławczego przez uczestnika postępowania – Spółdzielnię Mieszkaniową A opinię nr [...] z 4 listopada 2019 r., sporządzoną przez Mistrza Kominiarskiego M. B., z wyniku przeprowadzonych 23 października 2019 r. oględzin – ekspertyzy urządzeń grzewczo-kominowych. Według tej opinii, w lokalu skarżącej nie udało się poprawnie sprawdzić prawidłowości działania przewodów poprzez "całkowite uszczelnienie mieszkania". Lokator nie wyraził zgody na "rozszczelnienie lokalu". W celu poprawnego działania przewodów kominowych należy zapewnić dopływ powietrza do mieszkania w celu prawidłowego ich działania poprzez zamontowanie nawiewników okiennych lub podokiennych. Organ drugiej instancji za konieczne uznał dokonanie analizy wpływu stwierdzonych w tej opinii nieprawidłowości na stan techniczny obiektu budowlanego. Jednocześnie zaś stwierdził brak możliwości zajęcia jednoznacznego stanowiska co do oparcia decyzji organu pierwszej instancji na art. 105 § 1 k.p.a. Z decyzji z [...] r. natomiast wynika, że w ocenie organu pierwszej instancji budynek wybudowano w latach 70-tych XX wieku według przepisów i norm obowiązujących w tamtym okresie. Jego stan techniczny nie budzi zastrzeżeń, a przewody wentylacyjne stosownie do przedłożonych przez spółdzielnię dokumentów i ekspertyz funkcjonują prawidłowo. Nie stwierdzono wykwitów grzybów i pleśni na ścianach budynku oraz w lokalu nr [...], które są charakterystycznym objawem braku wentylacji w budynku. Skarżąca nie ma interesu prawnego. Stroną w postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku jest Spółdzielnia Mieszkaniowa A. Nie stwierdzono nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, która jak wynika z protokołów z oględzin lokalu przeprowadzonych 18 stycznia 2017 r. i 16 stycznia 2019 r. oraz z ostatecznych i prawomocnych decyzji organów obu instancji z [...] czerwca 2017 r. i z [...] sierpnia 2017 r., wykonała obowiązek wynikający z decyzji z [...] czerwca 2016 r. polegający na zamontowaniu odpowiedniej ilości urządzeń nawiewnych zapewniających dopływ do lokalu nr [...] powietrza w ilości 150 m3/h, zamontowaniu obustronnie na przestrzał w drzwiach łazienki i w.c. kratek wentylacyjnych o powierzchni otworów co najmniej 200 cm2, zdemontowaniu wentylacji mechanicznej w łazience i zamontowaniu kratki wentylacyjnej. Wniosek wynikający z opinii nr [...] z 4 listopada 2019 r., złożonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w postępowaniu odwoławczym, że w celu poprawnego działania przewodów kominowych należy zapewnić dopływ powietrza do mieszkania w celu prawidłowego ich działania poprzez zamontowanie nawiewników okiennych lub podokiennych pozostaje więc w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi podczas oględzin 18 stycznia 2017 r. i 16 stycznia 2019 r. oraz decyzjami z [...] czerwca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r. Wskazuje to, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, skoro w dalszym ciągu w lokalu skarżącej, pomimo wykonania przez nią prac określonych w decyzji z [...] czerwca 2016 r., nie można stwierdzić prawidłowego działania przewodów wentylacyjnych i w opinii z 4 listopada 2019 r. wskazuje się na konieczność "rozszczelnienia lokalu", jako sposób pozwalający uzyskać ciąg wentylacyjny. Organ drugiej instancji wychodząc zatem naprzeciw oczekiwaniom skarżącej zasadnie uznał, że przedwczesnym było wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji o umorzeniu postępowania oraz wskazał na brak możliwości zajęcia jednoznacznego stanowiska w sprawie na tym etapie postępowania. Zasadnie także organ drugiej instancji zwrócił uwagę na stwierdzone w wyniku tych oględzin nieprawidłowości, które niewątpliwie wymagają wyjaśnienia. W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji nie mógł orzekać merytorycznie w sprawie, nie narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie zawarł wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Na skutek uchylenia zaskarżoną decyzją decyzji umarzającej postępowanie administracyjne sprawa nie została rozstrzygnięta merytorycznie i wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji, który zobowiązany będzie kontynuować to postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, wliczając w to także środki dowodowe przedstawione przez skarżącą, materiał ten będzie stanowił podstawę do jego wszechstronnej oceny i w dalszej kolejności rozstrzygnięcia, mając na względzie przedmiot prowadzonego postępowania. W konsekwencji, dopiero w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego oraz oceny uzupełnionego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji będzie miał możliwość wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie i zajęcia stanowiska, co do tego, czy rzeczywiście przewody wentylacyjne w budynku, a zwłaszcza w lokalu skarżącej, funkcjonują prawidłowo, czy też nie oraz kto powinien być adresatem nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli zostaną stwierdzone. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zasadnie organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że została ona przedwcześnie wydana. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw. dc