IV SAB/Po 79/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Skarżący A. P. pismem z dnia [...] maja 2020 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") w sprawie dokonania oceny stanu technicznego obiektu. Skarżący wskazał, że PINB nie załatwił sprawy i odmówił wydania opinii czy przyznany Skarżącemu lokal jest lokalem socjalnym m.in. z uwagi na brak mediów wod-kan, kuchni, łazienki, zbyt cienkich ścian i małych okien, wysokości pomieszczenia. Podniesiono, że zarządca budynku dysponuje pełną dokumentacją obiektu oraz że Skarżącego nie wezwano na kontrolę. Ze skargi wynika, że Skarżący nie posiada umowy najmu lokalu, gdyż jego zdaniem lokal ten nie spełnia wymogów technicznych. Podano także, że PINB nie zwracał się do Skarżącego o udostępnienie lokalu. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2020 roku PINB przedstawił stan sprawy i swoje wyjaśnienia dotyczące czynności organu nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości w L. przy ul. [...] nr [...] (działka nr [...]). PINB podał, że Skarżący jest użytkownikiem lokalu nr [...] w powyżej wskazanym budynku. W związku z pismem Skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. (k. 1 akt adm.) PINB przeprowadził czynności sprawdzające pod kątem wywiązywania się przez zarządcę z obowiązków wynikających z art. 62 i art. 64 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej także jako "p.b."), tj. w zakresie prowadzenia książki obiektu i przeprowadzania okresowych kontroli. PINB zobowiązał zarządcę do informowania organ o wyznaczeniu kolejnego terminu przeprowadzenia okresowych kontroli, co zarządca uczynił, wskazując jednakże, że Skarżący nie udostępnia lokalu do przeprowadzenia czynności kontrolnych, w szczególności nie przeprowadzano kontroli kominiarskiej wyznaczonej na dzień [...] września 2019 r. Niemożliwe okazały się także kontrole wyznaczone przez zarządcę w późniejszych terminach. W takim stanie rzeczy PINB wyznaczył na dzień [...] stycznia 2020 roku termin przeprowadzenia kontroli na nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w L., powiadamiając o tym zarządcę oraz Skarżącego. Efektem kontroli jest sporządzony protokół, w którym szczegółowo opisano stan techniczny budynku. Decyzją z dnia [...] maja 2020 roku ([...]), na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej także jako "k.p.a."), Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Zarządcy obiektu – Miejskiemu Zakładowi Budynków Komunalnych w L. – wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku gospodarczego (przylegającego bezpośrednio do budynku mieszkalnego) zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w L. (działka nr [...]) oraz zarządził umieszczenie na budynkach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń poprzez uniemożliwienie wejścia do wskazanych obiektów osób postronnych (zabezpieczenie okien i drzwi zewnętrznych), a to w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. W dalszych wyjaśnieniach PINB, zawartych w piśmie z [...] czerwca 2020 roku, organ nadzoru wskazał, że w dniu [...] maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał do PINB skargę Skarżącego na bezczynność PINB, którą PINB przekazał, zgodnie z art. 65 k.p.a., do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. ([...]) W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zwrócił skargę Skarżącego do PINB celem jej przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, stosownie do art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej także jako "p.p.s.a."). Nadto, w załączeniu PINB przesłał akta sprawy administracyjnej prowadzonej pod sygnaturą [...] Na zarządzenie z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący został wezwany do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych skargi z dnia [...] maja 2020 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu poprzez złożenie dowodu wniesienia ponaglenia przez Skarżącego w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości o numerze ewid. [...] w L. przy ul. [...] pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Wezwanie zostało doręczone Skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2020 roku, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie obioru z własnoręcznym podpisem Skarżącego (k. 39 akt sąd.). Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. (k. 20 akt sąd.) PINB wskazał, że dokonał kontroli na nieruchomości i stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] maja 2020 roku ([...]) została wykonana, na co przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2020 r. (k. 32-36 akt sąd.). Jednocześnie PINB przekazał dalsze pismo Skarżącego w sprawie (k. 21-24 akt sąd.), w którym Skarżący zasygnalizował wniosek o przyznanie mu adwokata z urzędu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (k. 41 akt sąd.) Skarżący wskazał, że ponaglenie znajduje się w aktach sprawy IV DK [...] i IV DK [...]. Skarżący nie przedłożył innych dokumentów, aby zrealizować wezwanie Sądu z dnia [...] lipca 2020 r. do usunięcia braku formalnego skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekle prowadzone postępowanie przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie określonym w art. 37 k.p.a. Żadnym z dokumentów przedłożonych w celu wykonania wezwania Sądu z dnia [...] lipca 2020 r. o uzupełnienie braków formalnych skargi, ani zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy przedłożonych przez organ, Skarżący nie wykazał tego, żeby ponaglił Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób przewidziany w art. 37 k.p.a. Z treści dokumentów przedłożonych przez Skarżącego wynika, że zostały one skierowane do innych organów i nie stanowiły ponaglenia o jakim mowa w art. 37 k.p.a. w rozpatrzeniu toczącej się sprawy administracyjnej ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla Miasta L. w sprawie wydania opinii czy przyznany lokal jest lokalem socjalnym z uwagi na brak mediów. Sąd zwraca uwagę na dwie kwestie mające także znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Po pierwsze, w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pismo A. P. zatytułowane "Ponaglenie" z dnia [...] lipca 2019 r. (k. 13 akt adm.). Pisma tego nie można rozumieć jako ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a. Zwrócić uwagę należy w tym zakresie, że pisma Skarżącego kierowane do organu nadzoru budowlanego nie wywołały tego skutku, że wszczęte zostało na wniosek Skarżącego jurysdykcyjne postępowanie administracyjne w jednej ze spraw uregulowanych w Rozdziale 6 Utrzymanie obiektów budowlanych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 t.j.). W Rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane uregulowane zostały postępowania administracyjne wszczynane przez organu nadzoru budowlanego z urzędu. Nadto, krąg stron takich spraw winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 p.b. Oznacza to, że podmiotowi bezumownie korzystającemu z lokalu, jak Skarżącemu w niniejszej sprawie, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stanu technicznego budynku. Tak samo, Skarżący nie był także stroną we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 68 p.b., które zostało zakończone decyzją PINB z [...] maja 2020r. nakazującą Zarządcy budynku wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku gospodarczego położonych w L. na działce nr [...]. Wskazać należy, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 pkt 1 p.b. jest podmiot, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda wykonania czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W konsekwencji adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 pkt 1 p.b. jest podmiot (podmioty), o którym mowa w art. 61 pkt 1 p.b. Decyzje podejmowane na podstawie art. 68 p.b. nie dotyczą obowiązków prawnych mieszkańców, użytkowników czy najemców, co implikuje, że nie mają oni przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawach o opróżnienie budynku. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się zgodnie, że nie jest stroną postępowania administracyjnego najemca lokalu użytkowego, gdy postępowanie to dotyczy wyłączenia z użytkowania tego lokalu na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z powodu zagrożenia zdrowia, życia i bezpieczeństwa mienia (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia [...] kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA [...]; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr [...]. dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa konstatacja dotyczy także użytkujących mieszkanie bez tytułu prawnego, jak w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA [...], LEX nr 43366). Umowa najmu czy też mieszkanie bezumowne jest stosunkiem pomiędzy najemcą (mieszkańcem) a właścicielem (lub go reprezentującym zarządcą budynku), który jednak nie powoduje skutku o charakterze materialnoprawnym, mogącym zgodnie z art. 28 k.p.a. stanowić podstawę interesu prawnego lokatora (por. wyrok NSA z [...] kwietnia 2003 r., sygn. IV SA [...], LEX nr 1694097). Taki stosunek można jedynie rozpatrywać w kategoriach interesu faktycznego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr [...], LEX nr 1329994). W orzecznictwie i doktrynie nie budzi zatem wątpliwości, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego posiada wyłącznie jego właściciel lub zarządca, a osoby trzecie nie mają przymiotu strony (por. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt II OSK [...], LEX nr 366267; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr [...], LEX nr 553284; wyrok NSA z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt II OSK [...], LEX nr 1424318; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr [...], LEX nr 1329994). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Skarżącemu w sprawie administracyjnej w przedmiocie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z którego korzystał bezumownie, nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Pisma Skarżącego miały charakter pism alarmujących organ nadzoru budowlanego o możliwości zaistnienia stanu rzeczy naruszającego reguły zakreślające obowiązki właścicieli i zarządców budynków odnoszące się do prawidłowego utrzymania obiektów budowlanych. W konsekwencji pisma Skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. nie można uznać za ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. gdyż nie zostało złożone przez stronę postępowania. W takim stanie rzeczy, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK [...] (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), należy wskazać ponownie, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia przez stronę postępowania w toku postępowania administracyjnego, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje w skardze podmiot posiadający przymiot strony. Taki sam warunek odnosi się do skargi na bezczynność organu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn obejmuje w niniejszej sprawie sytuację, gdy skarga została wniesiona z naruszeniem art. 52 § 1 p.p.s.a., gdyż Skarżący złożył skargę pomimo niewyczerpania wymogu prawidłowego wniesienia ponaglenia, gdyż nie posiada przymiotu strony postępowania, którego bezczynność i przewlekłość prowadzenia zarzuca. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę, jak w postanowieniu. Stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę postanowieniem na posiedzeniu niejawnym.