VII SA/Wa 958/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. K., M.K. i P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] marca 2020r. [...], po rozpatrzeniu zażalenia J., M. i P. K. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] grudnia 2019r. [...] nakładające na ww. prowadzących działalność gospodarczą pn. [...] [...]Wodne S.C. J., M., P. K. przy ul. [...] w [...] obowiązek złożenia ekspertyzy technicznej palisady prawego brzegu i ściany wylotu dolnego stanowiska (przypory) [...][...][...] "[...] przy [...]" (MWE) na dz. [...] obr. [...] w km 116,400. Organ wskazał, że postanowieniem z [...] października 2015r. WINB nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] dostarczenie ekspertyzy technicznej. GINB postanowieniem z [...] lutego 2016 r. uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wobec konieczności ustalenia, kto jest właścicielem [...]WE oraz budynku przy stacji dolnej elektrowni i sprecyzowania, które elementy należy objąć nadzorem. WSA wyrokiem z 15 marca 2017r., sygn. VII SA/Wa 900/16 oddalił skargę na ww. postanowienie a NSA wyrokiem z 22 listopada 2018 r. sygn. II OSK 1379/17 oddalił skargę kasacyjną. Przeprowadzona [...] lipca 2019r. kontrola elektrowni, palisady i przypory potwierdziła m.in. znaczne zniszczenie drewnianych pali w górnej nawodnionej części, ich biologiczną korozję, która doprowadziła do rozszczepienia i ubytków drewna, a w niektórych miejscach do całkowitego zniszczenia. Stwierdzono też spękania, deformacje i zniszczenia (szczególnie dolne części) betonowej przypory przy prawnym brzegu, co potwierdza postępującą degradację ww. elementów. GINB podzielił zatem stanowisko co do stanu technicznego opisanych elementów. Stwierdził, że przypora i palisada pełnią funkcję umocnienia ww. brzegu dolnego stanowiska elektrowni i są jej integralną częścią - elementami służącymi do wytracania energii kinetycznej wody. Przytoczył art. 81 c ust. 2 cyt. ustawy i wyjaśnił, że celem ekspertyzy jest ocena stanu faktycznego i stanowisko, czy sytuacja wymaga interwencji, aby uniknąć, bądź usunąć zagrożenie, czy przywrócić zgodność z prawem. GINB zaznaczył, że stan techniczny ww. elementów jest oczywisty, jednak wskazanie robót koniecznych do doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego i sposób ich wykonania wykracza poza kompetencje organu nadzoru budowlanego, a więc wymaga stanowiska eksperta. Organ wskazał, że pp. [...] nabyli [...] września 1999 r. (akt not. rep. A [...]) lokal użytkowy nr [...] na parterze młyna (turbinownię i korytarz o powierzchni użytkowej 196,6 m2), a z pkt 3 protokołu z 30 września 1999r. dot. przekazania części nieruchomości, gruntów i środków trwałych młyna wynika, że weszli w posiadanie środków trwałych takich jak turbiny wodne, generator prądu, jaz ulgowy prawy, jaz roboczy lewy, magazyn mąki na parterze i możliwość m.in. "korzystania i dostępu do terenu, jazów i nadbrzeży w celu ich remontu i konserwacji". Za palisadę wspomagającą pracę MWE odpowiadają zatem właściciele na mocy dostępu do nadbrzeży za remont i konserwację elementów wchodzących w skład elektrowni. Prawidłowo więc ustalono adresata obowiązku. Organ dodał, że Skarb Państwa jest właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, a właścicielami położonego na nim obiektu (lokalu, urządzeń i instalacji technicznych) są pp. K.. Są oni zatem adresatami obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu w sprawności technicznej i funkcjonalnej. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. K., M.K. i P. K. i wnosząc o uchylenie obu decyzji zarzucili naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 81c ust. 2 Prawo budowlane w zw. z art. 16 pkt 65e, art. 188 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017r Prawo wodne (Dz.U. z 2018r. poz. 2268 – dalej Prawo wodne) oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 kwietnia 2007r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 86, poz. 579 – dalej rozporządzenie), 2. art. 7 kpa, art. 77 kpa poprzez pobieżne przeprowadzenie postępowania i zebranie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skarżący wskazali, że cyt. rozporządzenie nie definiuje pojęcia elektrowni wodnej a jedynie budowli hydrotechnicznej, z którego nie można wywieść, że palisada stanowi integralną część elektrowni. Dowolnie więc przyjęto, że pełni rolę urządzenia wodnego związanego z MWE. Protokół przekazania-przyjęcia z [...] września 1999r części nieruchomości, gruntów i środków trwałych [...] w [...] dał właścicielom tylko prawo korzystania i dostępu do jazów i nabrzeży w celu remontu i konserwacji - nie wymienia jednak palisady. Nie ujęto jej w ewidencji urządzeń wodnych czy środków trwałych elektrowni, także poprzednika prawnego, od którego skarżący nabyli udział w budynku młyna. W oparciu o możliwość dostępu nie można dowodzić, że skarżący użytkowali palisadę w związku z funkcjonowaniem elektrowni. Dodali, że od 2015r nie użytkują obiektu, nie pełni on funkcji elektrowni. Wprawdzie wystąpili o pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód rzeki [...], jednak dotąd prawomocnego pozwolenia nie otrzymali. Następnie podnieśli, że co prawda własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, a Prawo wodne nie stoi na przeszkodzie, żeby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych, ale pod warunkiem: niezbędności urządzenia wodnego do kształtowania stosunków wodnych i własności tego, kto je na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wybudował. Ani skarżący, ani ich poprzednicy prawni nie wybudowali palisady i nigdy z niej nie korzystali. Do 1999r obiekt pełnił rolę młyna. Funkcjonowanie MEW w młynie rozpoczęto w 2009r., a skończono z wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego [...] czerwca 2015r. Organy sprzecznie zatem z materiałem dowodowym przyjęły, że skarżący są właścicielami palisady. Palisada leży na nieruchomości Skarbu Państwa (dz. nr 472 KW nr [...] - BZ tereny rekreacyjno-wypoczynkowe), co wskazuje na błędne powoływanie judykatów dot. wyjątku od zasady superficies solo cedit. Nie można też uznać, że skarżący byli zarządcami obiektu, bądź czerpali z niego korzyści, skoro od 5 lat nie korzystają z rzeki [...]. Nie mogą być zatem adresatami obowiązku nałożonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W tej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019r. nakładające na skarżących– w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - obowiązek złożenia ekspertyzy technicznej palisady prawego brzegu oraz ściany wylotu dolnego stanowiska (przypory) MEW "[...]" na dz. [...] obr. [...] Przede wszystkim zaznaczyć należy, że niniejsza sprawa była już oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w powołanym wyżej wyroku z [...] marca 2017r. podzielił stanowisko organu odwoławczego, że [...]WINB powinien wyjaśnić, kto jest właścicielem [...] "[...]" wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nią związanymi oraz budynku przy stacji dolnej elektrowni, a nadto sprecyzować jakie elementy elektrowni i budynku winny być objęte działaniami organu nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z ww. argumentacją (wyrok z 22 listopada 2018 r. sygn. II OSK 1379/17). Wobec powyższego, zgodnie z art. 153 i 170 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zalecenia określone w ww. orzeczeniach zostały wykonane. Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego – stanowiącego podstawę prawną badanych postanowień - organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że postanowienie wydawane na mocy powołanego przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest wydawane stanowi część innego toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia organu okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera zatem żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 353/11, LEX nr 1219138). Skarżący zakwestionowali fakt skierowania do nich ww. postanowienia wydanego w związku ze stwierdzeniem bardzo złego stanu technicznego przypory i palisady prawego brzegu rzeki [...]. Zauważyć należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia obowiązywała już nowa ustawa Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), w której prawodawca zrezygnował z generalnej regulacji w zakresie relacji między tym prawem a prawem budowlanym (art. 62 zgodnie z którym przepisy dotyczące budownictwa wodnego miały "nie naruszać" przepisów ustawy Prawo budowlane). Natomiast zgodnie z nadal obowiązującym art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Powyższa konstrukcja prawna wskazuje na pierwszeństwo Prawa wodnego jako regulacji szczególnej, w której Prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko w przypadkach wymienionych w tej ustawie. Wskazać zatem trzeba, że stosownie do art. 211 ust. 1 i 2 Prawo wodne wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. przepisu wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne, śródlądowe wody płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast z ust. 3 wynika, że wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą płynącą, wodą morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi w granicach linii brzegowych, jak stanowi art. 216 ust. 1 Prawo wodne. Stosownie do ust. 2 art. 216 ww. grunty nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Art. 216 ust. 5 Prawa wodnego zaś stanowi, że urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Przepis ten znosi zatem określoną w art. 48, art. 191 K.c. zasadę superficies solo cedit. Z przepisów powyższych wynika, że kto inny może być właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzenia wodnego. Należy również zaznaczyć, że w art. 186 i art. 187a ust. 1 ustawy Prawo wodne określono, że budownictwo wodne polega na projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych a stronami postępowania o wydanie decyzji są inwestor projektujący lub wykonujący urządzenia wodne oraz podmiot zamierzający odnosić korzyści z projektowanych lub wykonywanych urządzeń wodnych. Podano również, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, a właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód (art. 188 ust. 1 i 6 P.w.). Przepisy te regulują zatem obowiązki właścicieli urządzeń wodnych, w tym również związane z utrzymaniem ich w odpowiednim stanie technicznym i konserwacją. Analiza przytoczonych wyżej regulacji ustawy Prawo wodne stanowi zatem podstawę do przyjęcia, że w niniejszej sprawie skarżący winni być adresatami obowiązku wynikającego z art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że aktem notarialnym z dnia [...] września 1999r. rep. [...] skarżący nabyli lokal użytkowy nr [...] na parterze budynku młyna, w skład którego weszła turbinownia oraz korytarz o wskazanej powierzchni. Z punktu 3 protokołu z dnia [...] września 1999r. przekazania/przejęcia części nieruchomości, gruntów i środków trwałych [...] w [...] wynika, że skarżący weszli w posiadanie również środków trwałych takich jak turbiny wodne (2), generator prądu GAA28B, jaz ulgowy prawy, jaz roboczy lewy, magazyn mąki oraz m.in. możliwość "korzystania i dostępu do terenu, jazów i nadbrzeży w celu ich remontu i konserwacji". Tym samym prawidłowa jest argumentacja organu, że przypora stanowiąca umocnienie prawego brzegu dolnego stanowiska ww. elektrowni i budynku rówkarni, - czego zresztą nie kwestionowali sami skarżący – jak również palisada, która poprzez jej umiejscowienie – w dwóch odcinkach wzdłuż prostopadłych ścian budynku rówkarni - pełni funkcję umocnienia prawego brzegu dolnego stanowiska tego obiektu, znajdujące się w strefie oddziaływania wody dolnej [...] [...] [...] we [...]" są jej integralną częścią – elementami służącymi do wytrącania energii kinetycznej wody po jej przepływie przez budowlę elektrowni. Zapewne z podanych wyżej przyczyn w protokole z [...] września 1999r. - niezależnie od przekazania części nieruchomości, gruntów i środków trwałych młyna skarżącym - przyznano im również możliwość "korzystania i dostępu do terenu, jazów i nadbrzeży w celu ich remontu i konserwacji", a w konsekwencji powinność dbania o zgodny z prawem stan techniczny wyżej wymienionych elementów MEW "Kujawianka przy Młynie", a więc ich sprawność techniczną i funkcjonalną. Wbrew zatem zarzutom skargi prawidłowo ustalono adresata obowiązku. Z tych przyczyn nie można było przyjąć - jak podnoszono w skardze - że elektrownia ogranicza się tylko do elementów bezpośrednio z nią związanych, do których skarżący posiadają tytuł prawny. Zauważyć należy, że z materiału dowodowego wynika, że [...] "[...] przy [...]" wytwarzała energię elektryczną na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód [...] na stopniu wodnym w [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. udzielonej zakładowi głównemu tj. Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...]. Co istotne użytkownikiem przedmiotowej elektrowni była spółka [...] S.C J., M., P. K.. Ustalenia te zostały potwierdzone podczas rozpraw administracyjnych w dniu [...] września 2019r. oraz w dniu [...] października 2019r., podczas których wspólnik spółki [...] S.C. J., M., P. K. potwierdził korzystanie z przedmiotowego obiektu. Powyższego, nie zmienia okoliczność, że od 2015r. "[...] S.C." nie posiadają pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wody w związku z odwołaniem wniesionym przez [...] Pomimo zatem, że Skarb Państwa jest właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, na którym zlokalizowana jest [...] "[...] we [...]", nie było przeszkód prawnych, żeby wykonanie opisanego obowiązku skierować do skarżących jako właścicieli części budynku młyna stanowiącego elektrownię wraz z urządzeniami instalacjami technicznymi umożliwiającymi kształtowanie i korzystanie z zasobów wodnych na jej potrzeby. Nie doszło zatem do naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.