I OSK 2254/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O., D. S., A. D., M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1679/20 w sprawie ze skargi J. O., A. D., D. S., M. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 04 marca 2021 sygn. I SA/Wa 1679/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. O., A. D., D. S., M. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Warszawa-[...] prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod część ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister powołując się na przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr [...]33, poz. 872 ze zm. - dalej również jako: "ustawa") wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: uchwały nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urzęd. Woj. Stołecznego Warszawskiego z 1988 r., Nr [...]7, poz. 186), zgodnie z którą ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Na podstawie mapy sytuacyjnej z dnia [...] grudnia 2015 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. M., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2015 r. pod nr [...] ustalono, że działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. [...]), była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Minister wskazał także, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy umowa powiernicza Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. wraz z aneksem Nr [...] dotycząca zastępstwa inwestorskiego na eksploatację oświetlenia, znaków prześwietlonych i słupków przeszkodowych na ulicach gminnych, z której wynika, że w pasie drogowym ul. [...] już w 1995 r. znajdowały się elementy oświetlenia ulicznego, które na zlecenie Gminy Warszawa [...] objęte były czynnościami utrzymaniowymi realizowanymi przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie oraz oświadczenie Koordynatora Pracy Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] W. K. z dnia [...] września 2013 r., znak [...], z którego wynika, że ul. [...] według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. posiadała nawierzchnię z ,,trylinki", zaś wzdłuż ulicy ułożona była sieć kanalizacyjna, gazowa oraz oświetlenie uliczne, które w 1998 r. zostało zmodernizowane (nastąpiła wymiana lamp oświetleniowych na energooszczędne). Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, na których mają być wykonane czynności związane np. z konserwacją oświetlenia ulicznego. Reasumując Minister podniósł, że przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły J. O. , D. S. , A. D. , M. B. (skarżące), zaskarżając ją w całości. Wyrokiem z dnia 04 marca 2021 sygn. I SA/Wa 1679/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. O. , A. D. , D. S. , M. B. podzielając stanowisko organów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły: J. O. , D. S. , A. D. , M. B., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 -dalej: p.p.s.a.) zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1679/20 i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a."), tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, 76,77 § 1,78 § 1 i 86 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." poprzez oddalenie skargi, pomimo że w sprawie zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra, bowiem organ rozpoznając odwołanie Skarżących naruszył prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem przepisów określających zasady jego prowadzenia i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr [...]33, poz. 872 z późn. zm.), poprzez jego zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż pomimo niespełnienia normatywnych przesłanek wynikających z przedmiotowego przepisu, doszło do nabycia prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w Warszawie, wykazanego jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 na mapie sytuacyjnej nieruchomości zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych zajętej pod ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., z mocy prawa przez Gminę Warszawa - [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie trzeba zaznaczyć, że sprawa zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 1679/20, od której skargę kasacyjną wywiedziono w niniejszej sprawie, podlegała rozpoznaniu przez Sąd I instancji wraz ze sprawą o sygn. I SA/Wa 1680/20, od której skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 04 listopada 2022 r. sygn. I OSK 2111/21. W obydwu sprawach skargi, a następnie skargi kasacyjne złożyły J. O. , D. S. , A. D. , M. B. od decyzji Ministra Rozwoju w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, obejmujących sąsiadujące ze sobą działki: Nr [...] (sprawa o sygn. I OSK 2111/21) oraz nr [...] (w sprawie niniejszej). Zastrzeżenie to jest potrzebne, z tej przyczyny, że jak wynika z odręcznej adnotacji na okładce akt sprawy aktualnie rozpoznawanej, akta administracyjne I instancji załączone do sprawy o sygn. I SA/Wa 1680/20 stanowiły akta wspólne dla obu spraw. Jest to o tyle istotne, że skargi kasacyjne wniesione w obydwu sprawach zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania i brak rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie. Rozpoznając sprawę niniejszą Sąd wziął zatem pod uwagę, dokumentację załączoną do akt administracyjnych wspólnych w obydwu sprawach. W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. I. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, 76, 77 § 1, 78 § 1 i 86 oraz art. 136 k.p.a. poprzez zaakceptowanie rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju, pomimo braku wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Dla porządku należy wskazać, że wadliwie sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 136 k.p.a. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie tego przepisu, jednak nie wskazano jednoznacznie jaka jednostka redakcyjna powołanego tekstu prawnego miała zostać naruszona. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Przepis art. 136 k.p.a. składa się z czterech paragrafów i reguluje kwestię uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W skardze nie wskazano, w jakim konkretnie zakresie, skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia art. 136 k.p.a. Podobnie przepis art. 76 k.p.a. składa się trzech paragrafów, i w skardze kasacyjnej również nie wskazano naruszenie, którego z nich zarzucają skarżący kasacyjnie. Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie przepisu art. 78 § 1 oraz art. 86 k.p.a. Przepisy te umożliwiają organom administracji publicznej zebranie pełnego materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz przesłuchania strony. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie należy zauważyć, że jeżeli przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe wyjaśniło wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia, nie jest konieczne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron (art. 86 k.p.a.). Z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Przez wzgląd na brzmienie przepisu art. 78 § 1 k.p.a. skuteczność prawna żądania strony w przedmiocie przeprowadzenia dowodu, uzależniona jest natomiast od spełnienia przesłanki, w myśl której przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia. Jako pozbawione takiego waloru, wobec literalnego brzmienia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uznać należało zatem wnioski dotyczące prowadzenia oględzin spornej nieruchomości, czy dowodu z załączonych do akt zdjęć. W badanej sprawie, autor skargi kasacyjnej, kwestionuje w istocie ocenę i materiału dowodowego i ustalenia przyjęte na jego podstawie przez organy, a następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. sprowadzają się w istocie do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Jakkolwiek, skarżący kasacyjnie, nie zgadza się z wnioskami organów, to ustaleń przez nie poczynionych nie zakwestionowali skutecznie. Nie przedstawiono, bowiem dowodów, ani nie wskazano na okoliczności, które podważałyby ustalenia przyjęte przez organy. Jakkolwiek, literalnie nie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., to z jej uzasadnienia wynika, że zmierza ona w istocie do zakwestionowania prawidłowości oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wykazanie zasadności tak sformułowanego zarzutu wymagałoby wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca. II. Niezasadnie też Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr [...]33, poz. 872 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że pomimo niespełnienia normatywnych przesłanek doszło do nabycia własności gruntu, wykazanego jako dz. nr [...] . Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r. sygn. II FSK 302/22, 30 października 2014 r., I GSK 186/13; 6 października 2016 r., II FSK 2724/14).Ustalenia faktyczne przyjęte przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. W konsekwencji nie można Sądowi I instancji zarzucić, że wadliwie przyjął, iż w sprawie ziściły się przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Sąd I instancji zaakceptował, jako znajdujące potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, stanowisko organów, że sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Powołując się na materiał zgromadzony w niniejszej sprawie, Sąd I instancji jako prawidłowe ocenił również ustalenia organów, co do tego, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod część ulicy [...] , a zatem była zajęta pod drogę publiczną. Te ustalenia nie zostały w toku postępowania podważone, co czyni podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, bezzasadnym. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a