II SA/Bk 69/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa P. z [...] października 2016 r. znak [...], którą ustalono, że świadczenia rodzinne wypłacone za okres 1 czerwca 2009 r. – 31 lipca 2011 r. na S. O. są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązano do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S. O. legitymował się orzeczeniami o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych na okres: 31 marca 2009 r. – 31 lipca 2011 r. a następnie do 31 lipca 2014 r. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. przyznano K. O. na niepełnosprawnego małoletniego wówczas syna S. zasiłek pielęgnacyjny na okres 1 czerwca 2009 r. – 31 lipca 2011 r. Decyzją z [...] września 2011 r. orzeczono o kontynuacji zasiłku pielęgnacyjnego na okres 1 sierpnia 2011 r. – 31 sierpnia 2014 r. W marcu 2014 r. Marszałek Województwa P. (działający w jego imieniu Dyrektor Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia czy odnośnie prawa S. O. do świadczeń rodzinnych mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Marszałek ustalił, że przepisy te mają zastosowanie w okresie 7 marca 2009 r. – 14 lutego 2008 r. oraz od 1 kwietnia 2008 r. do nadal, z wykluczeniem okresu 13 lutego 2008 r. – 31 marca 2008 r. Powodem ustalenia, że przepisy o koordynacji mają zastosowanie było ujawnienie aktywności zawodowej matki S. O. w H. Następnie dwiema decyzjami z [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta Ł. uchylił z urzędu w całości decyzje w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, tj. decyzje z [...] sierpnia 2009 r. i z [...] września 2011 r. (k. 98-99 akt adm.). W październiku 2014 r. Marszałek Województwa, jako organ wówczas uprawniony do orzekania w sprawie w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wszczął postępowania administracyjne w sprawie prawa S. O. do zasiłku pielęgnacyjnego za okresy, które były wcześniej objęte uchylonymi decyzjami z [...] sierpnia 2009 r. i z [...] września 2011 r. Następnie dwiema decyzjami z [...] czerwca 2016 r. Marszałek Województwa nie przyznał prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na 1 czerwca 2009 r. – 31 lipca 2011 r. oraz 1 sierpnia 2011 r. – 31 sierpnia 2014 r. (k. 211-213 akt adm.). Decyzje te nie zostały poddane kontroli instancyjnej. Zawiadomieniem z [...] września 2016 r. Marszałek Województwa wszczął z urzędu dwa postępowania w sprawie nienależnie pobranych na S. O. świadczeń rodzinnych, w których to postępowaniach: - decyzją z [...] października 2016 r. znak [...] orzekł o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych za okres 1 czerwca 2009 r. – 31 lipca 2011 r. na małoletniego S. O. w kwocie 3 978 zł wraz z odsetkami na dzień wydania decyzji w kwocie 2 299, 49 zł oraz zobowiązał K. O. (ojca małoletniego) do ich zwrotu; - decyzją z [...] października 2016 r. znak [...] orzekł o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych za okres 1 sierpnia 2011 r. – 31 sierpnia 2014 r. na małoletniego S. O. w kwocie 5 661 zł wraz z odsetkami na dzień wydania decyzji w kwocie 1 338, 76 zł oraz zobowiązał K. O. do ich zwrotu. W uzasadnieniach obydwu decyzji organ wskazał, że Marszałek Województwa ustala i dochodzi nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Matka małoletniego S. w okresach świadczeniowych, w których w Polsce wypłacano zasiłek pielęgnacyjny, pracowała w H. i tam była uprawniona do świadczeń rodzinnych. Ta informacja została zatajona przed organem. Marszałek również wskazał, że matka małoletniego nie wypełniła przesłanych przez organ polski władzom h. wniosków o przyznanie świadczeń, mimo wezwania jej przez władze h. do uzupełnienia wniosków. W tych okolicznościach doszło do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń w Polsce a następnie do ich nieprzyznania w Polsce (decyzje Marszałka z [...] czerwca 2016 r.). Tym samym świadczenia pobrane w Polsce stały się świadczeniami nienależnymi w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.). S. O., w imieniu którego (jako małoletniego) działał ojciec K. O., wniósł odwołania od powyższych dwóch decyzji. Zarzucił, że został wprowadzony w błąd przez pracownika organu, który poinformował go o braku potrzeby składania odwołań od poprzednich decyzji z uwagi na zażądanie przez organ zwrotu świadczeń od władz h. Wskazał, że władze h. nie wypłaciły świadczeń, zatem ustalona kwota wraz z odsetkami nie powinna podlegać zwrotowi. Małoletni przebywał w Polsce i tylko tutaj otrzymał zasiłek pielęgnacyjny. Zarzucił niepouczenie przez organ pierwszej instancji o prawie do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, co umożliwiłoby mu zgłoszenie wniosku o umorzenie odsetek. Decyzjami z [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało rozstrzygnięcia powyższe w mocy, w tym: - decyzją nr [...] orzekło odnośnie decyzji Marszałka dotyczącej okresu świadczeniowego 1 czerwca 2009 r. – 31 lipca 2011 r. Jest to decyzja zaskarżona w sprawie niniejszej. - decyzją nr [...] orzekło odnośnie decyzji Marszałka dotyczącej okresu świadczeniowego 1 sierpnia 2011 r. – 31 sierpnia 2014 r. Jest to decyzja zaskarżona w sprawie II SA/Bk 70/20. Uzasadniając w identyczny sposób obydwie decyzje Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w dacie rozpoznania odwołania organem właściwym do wydawania decyzji w pierwszej instancji w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem na podstawie art. 21 u.ś.r. jest wojewoda. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428) - postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed 1 tycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę. Dlatego, zdaniem Kolegium, dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań są skuteczne. Następnie Kolegium przedstawiło wydawane odnośnie prawa S. O. do zasiłku pielęgnacyjnego rozstrzygnięcia przez organy administracji. Zaakcentowało, że nie zostały zaskarżone decyzje Prezydenta Miasta Ł. z [...] sierpnia 2014 r. o uchyleniu decyzji przyznających świadczenia oraz decyzje Marszałka Województwa z [...] czerwca 2016 r. o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na okresy 2009-2011, 2011-2014. Następnie wyjaśniło, że treść przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jest jednoznaczna, stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie przewiduje ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia, ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje. Nie zależy również rozstrzygnięcie o nienależnym świadczeniu od tego, czy w innym państwie strona skutecznie starała się o świadczenie, bądź od tego - czy świadczenie to zostało jej przyznane, a także na skutek jakich okoliczności koniecznym było uchylenie wcześniejszej decyzji o prawie do świadczenia. Kolegium zauważyło, że z akt wynika, iż w H. świadczenia były pobierane. Zdaniem organu odwoławczego, skoro doszło do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia i odmowy jego przyznania, a decyzje te są ostateczne, świadczenie pobrane jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium z [...] grudnia 2019 r. znak [...] dotyczącą okresu świadczeniowego 2009-2011 złożył S. O. (pełnoletni od [...] maja 2018 r.), który zarzucił: I. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 23a ust. 9, art. 30 ust. 1, ust. 2, 3, 5, 7 i 8, art. 32 ust. 2 u.ś.r. przez błędne zastosowanie; II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art., 77 § 1 art. 80 K.p.a. przez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego i błędną jego ocenę. Wniósł o uchylenie decyzji i ewentualnie umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość z powodu zwrotu środków dokonanego przez władze h. w grudniu 2016 r. Wyjaśnił, że pracownik organu odradziła mu pisanie odwołania zapewniając o zwrocie środków od instytucji zagranicznej, jednak tak się nie stało, a zatem pieniądze zostaną ściągnięte dwa razy, od niego i od władz h. Załączył dokumenty które, w jego ocenie, potwierdzają zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodał, że żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie jest uzależnione od oceny na skutek jakich okoliczności konieczne było uchylenie wcześniejszych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organ odwoławczy nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego jaka nastąpiła między wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a decyzji zaskarżonej, która to zmiana jest relewantna prawnie. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że organy trafnie zakwalifikowały świadczenie rodzinne wypłacone na rzecz małoletniego (w dacie wypłaty) S. O. za lata 2009-2011 jako nienależnie pobrane. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej: u.ś.r., świadczeniami rodzinnymi nienależnie pobranymi są świadczenia wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Stosownie do treści art. 23a ust. 5 u.ś.r., w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 (przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie – przyp. sądu) ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z powyższych przepisów wynika, że ustalenie podstaw do zastosowania w konkretnej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, po wydaniu decyzji o prawie do tych świadczeń a także po ich wypłaceniu (przy istnieniu uprawnienia w innym państwie), uzasadnia uchylenie decyzji przyznającej świadczenia, odmowę ich przyznania na gruncie polskim, a następnie orzeczenie o tym, że pobrane świadczenia są nienależne. Sytuacja opisana wyżej miała miejsce w sprawie niniejszej. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem ostateczna decyzja Marszałka Województwa z [...] czerwca 2016 r. znak [...] o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na okres 2009-2011 wydana po tym, jak doszło do uchylenia (decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] sierpnia 2014 r.) decyzji przyznającej świadczenie na ten okres (co miało miejsce decyzją z [...] sierpnia 2009 r.). I uchylenie decyzji przyznającej świadczenie, i odmowa jego przyznania miały miejsce po tym, jak ustalono, że za okres 2009-2011 miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz że członek rodziny (matka skarżącego) była uprawniona do świadczeń w innym państwie. Dodać trzeba, że przepisy art. 23a ust. 5 i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. obowiązywały w tym samym co obecne brzmieniu także w datach przyznawania i pobrania zasiłku pielęgnacyjnego w sposób nienależny. Nadto, przepis art. 23a ust. 5 u.ś.r. dotyczy sytuacji "podlegania ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie". Nie zawiera więc warunku pobierania tych świadczeń od instytucji zagranicznej dla uznania ich za nienależne przy jednoczesnym pobieraniu w Polsce. Natomiast nie ulega wątpliwości, że pobieranie świadczeń w okresie 2009-2011 od instytucji h. w przypadku matki skarżącego miało miejsce, co wynika z akt sprawy (np. k. 138 akt adm.). Dlatego, co do zasady, ustalenie w sprawie niniejszej świadczeń rodzinnych jako nienależnie pobranych w okresie 2009-2011 jest uzasadnione. Z akt administracyjnych jednakże wynika, że [...] grudnia 2016 r. właściwa instytucja h., w związku ze sprawą S. O., dokonała wpłaty w wysokości 5 532, 96 zł, która to kwota została rozliczona w ten sposób, że 3 485, 76 zł zaliczono na należność główną a 2 047, 20 zł zaliczono na odsetki (k. 313-315 akt adm.). Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 2019 r. skierowanego w odpowiedzi na zapytanie Wojewody – pozostało do zapłaty na dzień sporządzenia tego pisma 492, 24 zł plus odsetki (k. 348 akt adm.), jeśli chodzi o należności wynikające z decyzji Marszałka Województwa P. z [...] października 2016 r. znak [...], którą zobowiązano do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresie 1 czerwca 2009 r. – 31 lipca 2011 r. w wysokości 3 978 zł plus odsetki w kwocie 2 299, 49 zł. Oznacza to zatem, że między wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie niniejszej a rozpoznaniem przez Kolegium odwołania wystąpiła okoliczność zmniejszenia kwoty przypadającej do zwrotu od skarżącego. Zgodnie z art. 23a ust. 10 u.ś.r., w przypadku zwrotu przez instytucję państwa, o którym mowa w ust. 1, nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wojewoda może umorzyć pozostałą kwotę nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w całości lub części, w szczególności jeśli pozostała kwota wynika z różnicy kursowej. Co prawda przepis ten nie stanowi wprost o zaliczeniu wpłaty dokonanej przez zagraniczną instytucję na poczet nienależnego świadczenia rodzinnego, które strona powinna zwrócić organowi, ale taki jest – w ocenie sądu – sens tej regulacji. Skoro bowiem ustawodawca uprawnia organ właściwy (w sprawach świadczeń do których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) do rozważenia umorzenia pozostałej kwoty tych świadczeń (uznanych za nienależne) po uzyskaniu wpłaty od instytucji zagranicznej, to tym samym uprawnia do stosownego pomniejszenia kwoty należnej od strony o wysokość tej wpłaty. Nie może być co do tego wątpliwości. Powyższe rozumowanie eliminuje przy tym niebezpieczeństwo, na które wskazuje skarżący, tj. dwukrotnego zwrotu kwot nienależnie pobranego świadczenia w przypadku dokonania jednoczesnego zwrotu przez instytucję zagraniczną i wykonania przez stronę orzeczenia o zwrocie świadczenia nienależnego orzeczonego przez organ polski, za ten sam okres. Sąd zauważa również, że wpłacona w grudniu 2016 r. kwota została zaliczona na poczet świadczeń nienależnych za okres świadczeniowy 2009-2011. Z korespondencji prowadzonej między organem polskim (Dyrektor Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w B.) a instytucją h. oraz z materiału dowodowego sprawy wynika, że świadczenia w H. były pobierane w okresie 2009-2011 w pełnej wysokości a w okresie 2011-2014 w części (władze h. potrącały świadczenia tam przysługujące o kwoty wypłacane w tym samym czasie w Polsce), przy jednoczesnym pobieraniu tych świadczeń przez stronę w Polsce. Zgodnie z art. 30 ust. 8 u.ś.r., kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Z regulacji tej należy wyprowadzić normę, zgodnie z którą zwracane kwoty świadczeń (lub wpłacone przez instytucję zagraniczną) powinny być co do zasady zaliczane na zaległość przypadającą za ten okres, którego dotyczą. Odsetki bowiem są liczone z uwzględnieniem terminu wypłaty świadczenia (później uznanego za nienależne). Zatem i spłata świadczeń nienależnych, obejmująca również spłatę odsetek, powinna uwzględniać okres, za który zwrot się należy. W sprawie niniejszej kwota wpłacona przez instytucję zagraniczną należna była za okres 2011-2014, ale została zaliczona na poczet zobowiązania, które powstało najwcześniej (za lata 2009-2011). Zdaniem jednak sądu, nie ma to wpływu na wynik sprawy. Kwestia zaliczenia wpłat na poczet zaległych zobowiązań ma charakter techniczny, natomiast istotne jest to aby tę wpłatę zaliczyć i pomniejszyć zobowiązanie strony do zwrotu kwot świadczeń nienależnych, zgodnie z art. 23a ust. 10 u.ś.r. W konsekwencji, przy rozpatrywaniu odwołania należało uwzględnić dokonaną w grudniu 2016 r. wpłatę i dokonać rozliczenia za okres 2009-2011 zgodnie z ww. przepisem oraz rozważyć możliwość umorzenia pozostałej kwoty nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w całości lub w części, w szczególności jeśli pozostała kwota wynika z różnicy kursowej. Tak się jednak nie stało, zatem za trafny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewszechstronne rozważenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności w postaci dokonania wpłaty przez instytucję h. na poczet nienależnych świadczeń rodzinnych. Skutkowało to błędnym niezastosowaniem przez Kolegium przepisu art. 23a ust. 10 u.ś.r., co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nie ma w tych okolicznościach potrzeby uchylania decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem rozliczenie i orzeczenie na podstawie art. 23a ust. 10 u.ś.r. może nastąpić na etapie odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zwłaszcza, że uwzględnia okoliczności korzystne dla skarżącego. Nie mógł natomiast zostać uwzględniony wniosek skarżącego o umorzenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Oznacza to, że sąd ma obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego jeśli stwierdzi ku temu podstawę. Nie wystąpiła taka sytuacja w sprawie niniejszej. Na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji sprawa powróci do organu odwoławczego, który – z uwagi na istnienie przedmiotu postępowania czyli obowiązku orzeczenia o świadczeniu nienależnym na etapie odwoławczym - ponownie rozpozna odwołanie będąc związanym oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Kategoria sprawy niniejszej jako ustawowo zwolnionej z obowiązku uiszczania kosztów sądowych spowodowała, że brak jest podstaw do orzekania o kosztach sądowych.