II OZ 1092/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. Spółka z o.o. z siedzibą w D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 919/20 w przedmiocie wstrzymania wykonania w sprawie ze skargi S. Spółka z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2020 r., nr 288/2020 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z 16 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 919/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w sprawie ze skargi S. Spółka z o.o. z siedzibą w D. (dalej spółka) odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2020 r., nr 288/2020, a także postanowienia, które poprzedziło jego wydanie (tj. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 11 października 2019 r., nr PINB.IIOT/472/2019), wydanych w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu sąd I instancji, opierając się na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) stanął na stanowisku, że skarżąca nie wykazała okoliczności, które stanowiłyby uprawdopodobnienie istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonych postanowień. Ewentualna niezgodność postanowień z przepisami prawa nie jest i nie może być oceniania na etapie udzielania ochrony tymczasowej, na którym nie dochodzi do oceny zasadności skargi. W zażaleniu z dnia 28 września 2020 r. spółka zaskarżyła postanowienie z dnia 16 września 2020 w całości i zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonych w niniejszym postępowaniu postanowień organów I i II instancji. W uzasadnieniu spółka podkreśliła, że szczególny charakter niniejszej sprawy przejawiał się w tym, że pominięta w niej została jedna ze stron postępowania, tj. osoba, która w razie uznania zasadności zaskarżonych postanowień, powinna zostać obciążona obowiązkami, o których jest w nich mowa. Poza tym, wykonanie zaskarżonych postanowień przed rozstrzygnięciem o ich legalności w sytuacji, gdy obowiązki nałożono na niewłaściwy podmiot, prowadziłoby do głębokiej dyskredytacji działania administracji publicznej oraz poderwania zaufania społecznego, jakim powinna się ona cieszyć. Wykonanie czynności i robót wymienionych w zaskarżonych przepisach samo w sobie prowadzi nadto do konieczności poniesienia przez skarżącego znacznych wydatków wprost wynikających z zakresu tych czynności i robót, które powinny zostać uznane za przejaw znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżone postanowienie analizuje w wystarczający i prawidłowy sposób złożony przez skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia organu I instancji. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tej ustawy, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na wstępie należy zauważyć, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy sprawy i jej nie załatwia. Innymi słowy, jego wstrzymanie nie jest możliwe na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ dopiero wydanie takiego postanowienia uruchamia tryb postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Konsekwencją wydania tego postanowienia może być nałożenie na podmiot indywidualny określonego obowiązku, którego wykonanie w zależności od realiów konkretnej sprawy może zostać objęte ochroną tymczasową. W efekcie, wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu, strona skarżąca - poza przywołaniem ogólnych uwag na temat zasadności przyznania ochrony tymczasowej - nie wyjaśniła jasno i precyzyjnie, na czym w niniejszej sprawie miałaby polegać znaczna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki związane z brakiem wstrzymania wykonania postanowień organów nadzoru budowlanego. W tej materii nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności obrazujących wysokość szkody, która może zostać poniesiona w związku z wykonaniem obowiązku. Należy przy tym mieć na uwadze, że to ustawodawca w art. 61 § 1 p.p.s.a. przesądził o braku generalnego wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wyjątki od tej zasady, w tym wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a., nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Ewentualne uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć przez sąd administracyjny, uprzednio wykonanych, stanowi naturalną konsekwencję obowiązywania art. 61 § 1 p.p.s.a. Kwestia wpływu takiej kolei zdarzeń na poziom zaufania obywateli do organów administracji publicznej powinna stanowić przedmiot refleksji ustawodawcy. Sąd administracyjny wobec jednoznacznego brzmienia art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest uprawniony do modyfikowania woli ustawodawcy poszerzając granice udzielanej ochrony tymczasowej do tego stopnia, w którym regulacja mająca charakter wyjątkowy stałaby się de facto zasadą. Z uwagi na powyższe nie można uznać, że strona skarżąca wykazała wystąpienie w rozpoznawanej sprawie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonych postanowień. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.