II OSK 1954/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1247/19 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1247/19 oddalił skargę E. M. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganek na działce nr [...] w miejscowości Z. dla E. C. Sąd I instancji wskazał w szczególności, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej Pb). i ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pn. "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganek (dobudowa ganku z zadaszonymi schodami zewnętrznymi)". Odnosząc się do zarzutu braku dostępu do drogi publicznej, a więc braku spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp), Sąd Wojewódzki stwierdził, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest zabudowany domem z gankiem od strony południowo – wschodniej, przylega do drogi wewnętrznej gminnej o szerokości od 2 do 4 m. Ma więc zapewnioną faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie jest dostępem hipotetycznym, lecz istnieje realnie. Prowadzi to do wniosku, że spełniony został warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Natomiast zbyt mała szerokość drogi wewnętrznej, z której korzysta m.in. skarżąca, nie ma żadnego wpływu na prawidłową ocenę stanu faktycznego i właściwą subsumcję prawa materialnego. Niezasadnie zarzucono także brak zbadania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy "osuwiskowego" charakteru terenu inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie. Natomiast pozostałe zagadnienia, w tym ocena warunków geotechnicznych posadowienia budynku, czy też wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej, nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) i oddalenie skargi, mimo że decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. 2096 ze zm., dalej Kpa) ze szkodą dla interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, poprzez dopuszczenie możliwości zlokalizowania samowoli budowlanej w postaci dobudowanego do domu ganku z zadaszeniem i schodami w odległości 30 cm od działki nr [...], którą organ uznał za drogę wewnętrzną, prowadzącą także do nieruchomości skarżącej, mimo że dach ganku zwiesza się nad tą działką a schody prowadzą wprost na jezdnię, co uniemożliwia ruch drogowy na tej działce i prawidłowe skomunikowanie terenu z drogą publiczną; b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO: - wskutek pominięcia zarzutu skargi, że dach ganku zwiesza się nad działką nr [...], którą Sąd i oba organy uznały za drogę wewnętrzną, z dostępem do drogi publicznej, - wskutek zaniechania rozpoznania zarzutu pominięcia okoliczności budowy zamierzenia budowlanego na terenie osuwiskowym, w efekcie wadliwego przyjęcia, że zagadnienie to nie należy do istoty postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, mim że zgodnie art. 53 ust. 4 pkt 5a upzp odpowiednio zastosowanym na podstawie art. 64 ust. 1 upzp, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu ze starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, dalej rozporządzenie), przez wadliwe ustalenie, że analizowany teren ma dostęp do drogi publicznej wskutek błędu subsumpcji, polegającego na tym, że mimo prawidłowego ustalenia faktycznego, że działka nr [...] ma szerokość od 2-4 m, to w ocenie Sądu można ją uznać za drogę wewnętrzną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, choć z uwagi na te wymiary nie można na całej jej długości wybudować jezdni o minimalnej szerokości 3 m, co narzuca wspomniany § 14 rozporządzenia; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez pominięcie okoliczności, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło dla działki, która sąsiaduje z działkami nieposiadającymi dostępu do drogi publicznej, miedzy innymi wskutek dobudowania ganku, który stanowi przeszkodę na działce nr [...], uznanej przez organy za drogę wewnętrzną, co uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, koniecznych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy; c) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z § 236 ust. 1 rozporządzenia, przez pominięcie okoliczności, że organy dopuściły możliwość usytuowania ganku bezpośrednio przy działce nr [...], którą uznały za drogę wewnętrzną, co wobec faktu, że ganek z definicji stanowi wyjście z domu mieszkalnego narusza zasady bezpieczeństwa określone § 236 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ wyjście z domu wprost na jezdnię nie spełnia warunku "bezpiecznego miejsca", o którym mowa tym przepisie w przypadku ewakuacji z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrolowana decyzja nie rozstrzyga kwestii dopuszczalności realizacji nowej zabudowy terenu, ale została wydana w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym. Przy tym w świetle przepisów upzp decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, a nie uznaniową. Oznacza to, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (wyroki NSA z: 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3021/18, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1194/19). Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. 3.4. W związku z powyższym, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej art. 7 Kpa, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie z uwagi na interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Przepisy upzp, w szczególności zaś art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie wymagają przy tym, aby decyzja o warunkach zabudowy musiała być zgodna z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. 3.5. Natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest całkowicie bezzasadny. Naruszenie tych przepisów może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (wyroki NSA z: 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4399/18, 22 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1222/21). W niniejszej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. 3.6. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zatem nieusprawiedliwione i nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c. Ppsa. 3.7. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że niezasadnie zarzuca się naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp w zw. § 14 rozporządzenia. Dokonując bowiem wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w ww. przepisie, trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając zaś specyfikę tej instytucji prawnej oraz treść art. 63 ust. 2 upzp podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dostęp ten należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (wyrok NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1808/21, wyrok WSA w Krakowie z 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 226/22). W związku z powyższym należy w pełni zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że teren inwestycji tj. działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejącą drogę wewnętrzną. W okolicznościach niniejszej sprawy szerokość istniejącej drogi wewnętrznej, zapewniającej faktyczny dostęp do już istniejącego legalnie budynku, nie ma żadnego normatywnego znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis § 14 rozporządzenia reguluje bowiem warunki realizacji nowych dróg wewnętrznych mających zapewnić dojście i dojazd do działek budowlanych i budynków. Przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest jednak ustalenie warunków zabudowy dla realizacji drogi wewnętrznej. 3.8. W konsekwencji błędnie zarzuca się naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, ponieważ w sposób oczywisty w obszarze analizowanym znajdują się budynki o tożsamej funkcji jak rozbudowywany budynek. Kwestia czy działki, z którymi sąsiaduje teren inwestycji mają dostęp do drogi publicznej nie ma znaczenia w świetle tego przepisu. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się na pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 502/13). Ponadto pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2089/12). 3.9. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z § 236 ust. 1 rozporządzenia. Należy wyjaśnić, że na etapie ustalania warunków zabudowy, który jest przedpolem dla uzyskania zgody budowlanej, nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Pb, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem na podstawie art. 258-261 Ppsa w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.