II OSK 1799/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Nowogard od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 900/20 w sprawie ze skargi N. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. nr XLV/386/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowogard – obręb nr 7" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Nowogard na rzecz N. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 900/20 uwzględnił skargę N. S. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z 3 listopada 2010 r. nr XLV/386/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowogard – obręb nr 7" (dalej: plan miejscowy) i stwierdził nieważność § 3 pkt 4, pkt 11, pkt 21 i pkt 30, § 9, §16, § 26 i § 36 planu miejscowego w zakresie działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta Nowogard oraz zasądził od Gminy Nowogard na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, dalej upzp), przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Jakkolwiek należy się zgodzić z organem, iż dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad studium i planem miejscowym, to jednak, w ocenie Sądu, uchwalenie obu tych aktów na jednym posiedzeniu rady gminy nie jest dopuszczalne. Zgodność mpzp z ustaleniami studium jest przeprowadzana dwuetapowo – przed przystąpieniem do opracowania planu, a następnie po przyjęciu przez ten dokument ostatecznego kształtu. Taki sposób procedowania służyć ma temu, aby wszelkie niezgodności ze studium zostały wyeliminowane bądź na wczesnym etapie, bądź przed ostatecznym uchwaleniem planu miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji wyklucza to możliwość przeprowadzenia analizy w tym przedmiocie na jednym posiedzeniu rady gminy również z tego powodu, iż stwierdzenie zgodności ze studium musi odnosić się do uchwały obowiązującej, a więc takiej która została uchwalona i weszła w życie, a nie do procedowanego dopiero projektu, bądź uchwały, która została podjęta kilkadziesiąt minut wcześniej. Taki sposób podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego czyni cały ten proces, który z natury rzeczy jest skomplikowany i powinien się sprowadzać do rzetelnego i kompleksowego zbadania zgodności planu ze studium – iluzorycznym i pozbawionym znaczenia, które nadaje mu ustawodawca. Zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. 2. Gmina Nowogard wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp polegające na arbitralnym przyjęciu, że w każdej sytuacji, uchwalenie studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na jednym posiedzeniu rady gminy ma charakter iluzoryczny i w konsekwencji powinno skutkować unieważnieniem uchwały w całości lub w części, w sytuacji gdy ocena tego powinna być dokonywana indywidualnie przy uwzględnieniu konkretnego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Wobec tego, że organ jako skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 4.3. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Zgodnie bowiem z jednoznaczną treścią art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA, że złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwał na tej samej sesji (wyroki NSA z: 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2101/11, 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1353/18, 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1058/16). Zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi bowiem istnieć w dacie podjęcia uchwały. Jeśli nawet do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej. 4.4. W niniejszej sprawie naruszenie trybu sporządzenia planu doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez brak dokonania rzeczywistej oceny czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium wskutek uchwalenia planu oraz studium w tym samym dniu. Powyższe uchybienie należy uznać za istotne z uwagi na oczywistość jak i nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Na marginesie należy jednak zasygnalizować, że uchybienie to dotyczy całego planu miejscowego, a nie wyłącznie działki skarżącego. 4.5. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.