II SA/Ol 506/20

SENTENCJA Dnia 29 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 roku sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie sieci i przyłączy wodociągowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Starosta w dniu 19 kwietnia 2019 r., w następstwie wznowienia postępowania, uchylił swoją decyzję z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę sieci i przyłączy wodociągowych i kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i ciśnieniowej dla obiektów Letniska A oraz Schroniska Młodzieżowego w A, gm. A, na działkach o określonych w decyzji numerach geodezyjnych. W dniu 8 lipca 2019 r. Urząd Gminy w A przekazał do PINB wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki wodociągu w miejscowości A, gm. A, złożony przez B. T. Następnie PINB postanowieniem z dnia "[...]" wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części inwestycji dotyczącej sieci i przyłączy wodociągowych dla obiektów letniska A na wskazanych działkach. W dniu "[...]" PINB wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, w której uchylił ostateczną decyzję z dnia "[...]" udzielającą pozwolenia na użytkowanie sieci i przyłączy wodociągowych dla obiektów letniska A oraz Schroniska A na wskazanych działkach. Odwołanie od decyzji z dnia "[...]" wnieśli J. C., M. K., J. K. oraz W. S.. Odwołujący podnieśli, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest argumentacji przemawiającej za koniecznością uchylenia powolnienia na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że PINB wykonał tylko połowę z przesłanek postępowania wznowieniowego. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Bezsprzecznym zaś jest fakt, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa - decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. PINB (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, uchylił ostateczną decyzję z dnia "[...]" i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie sieci i przyłączy wodociągowych dla obiektów letniska A oraz Schroniska A na przedmiotowych działkach. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z uchyleniem pozwolenia na budowę zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od wyżej wskazanej decyzji wnieśli J. C., J. K., M. K., W. S. oraz R. T.. Wskazali, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie musi stanowić podstawy uchylenia pozwolenia na użytkowanie. Strony postępowania nie wiedzą, jakie może być dalsze działanie organu w stosunku do wybudowanej sieci i przyłączy wodociągowych, które użytkowane są od ponad dwóch lat i zaspokajają potrzeby właścicieli domków letniskowych oraz osób prowadzących działalność gospodarczą i spełniają wymogi ochrony przeciwpożarowej. Z przedmiotowej sieci i przyłączy wodociągowej korzysta ok. 300-stu właścicieli domków letniskowych. Inwestycja zrealizowana była na tamten moment w oparciu o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu I instancji z dnia "[...]" i odmówił uchylenia decyzji organu I instancji z dnia "[...]" o pozwoleniu na użytkowanie sieci i przyłączy wodociągowych dla obiektów letniska A oraz Schroniska A na przedmiotowych działkach. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że na dzień wydania pozwolenia na użytkowanie, pozwolenie na budowę istniało w obrocie prawnym i było ostateczne. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonanie robót budowlanych w okresie ważności pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wskazano, że w badanym przypadku inwestor przedłożył do PINB wszystkie niezbędne dokumenty wymagane przez prawo budowlane. Następnie organ I instancji przeprowadził kontrolę obowiązkową, w której nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy prawo budowlane, jak również przepisów techniczno-budowlanych. Co za tym idzie, inwestycja została zrealizowana zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do bezpiecznego korzystania, na co wskazuje fakt użytkowania sieci przyłączy wodociągowych od ponad 2 lat. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego niezasadne jest wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie i pozbawiającej właścicieli około 250 działek dostępu do wody i kanalizacji. Przemawia za tym wyrażona w przepisach Kpa zasada celowości oraz słuszny interes obywateli. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł B. T. (skarżący), wnosząc o jej uchylenie, bądź w razie przychylenia się przez Sąd do stanowiska skarżącego, że naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa ma charakter rażący na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez uznanie, że możliwe jest wydanie pozwolenia na użytkowanie po uchyleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego artykułu powinna prowadzić do wniosku, że pozwolenie na użytkowanie jest ściśle związane z pozwoleniem na budowę i musi odnosić się do tego pozwolenia oraz do zatwierdzonej dokumentacji projektowej; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Kpa - poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na stwierdzeniu, że inwestycja, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie została zrealizowana i właściciele działek wymienionych w decyzji z niej korzystają, podczas gdy inwestycja została zrealizowana częściowo, uchylenie pozwolenia na budowę uniemożliwia jej kontynuowanie i w konsekwencji część działek jest pozbawiona bieżącej wody; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo iż była ona prawidłowa; rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 151 § 1 pkt 1 Kpa poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji pozwolenia na użytkowanie, mimo zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego decyzja organu odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem uchylono decyzję organu I instancji z dnia "[...]" i odmówiono uchylenia decyzji organu I instancji z dnia "[...]" o pozwoleniu na użytkowanie sieci i przyłączy wodociągowych dla obiektów letniska A oraz Schroniska A na przedmiotowych działkach. PINB (organ I instancji) swoją decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił ostateczną decyzję z dnia "[...]" i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie sieci i przyłączy wodociągowych dla obiektów letniska A oraz Schroniska A na przedmiotowych działkach. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z uchyleniem pozwolenia na budowę zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie. Starosta bowiem w dniu "[...]", w następstwie wznowienia postępowania, uchylił swoją decyzję z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę sieci i przyłączy wodociągowych i kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i ciśnieniowej dla obiektów Letniska A oraz Schroniska A, gm. A na działkach o określonych numerach geodezyjnych. Art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), dalej Prawo budowlane, był wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. Jednocześnie w orzecznictwie w sposób jednolity przyjmuje się, że to ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Tym samym przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09; z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1130/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12; z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749). Uznać również należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Powtórzyć należy zatem, że w sytuacji, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17.11. 2011 r., sygn. akt II OSK 1626/10, CBOSA). W niniejszej sprawie B. T. jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości, po których przebiegają przyłącza wodociągowe, co na rozprawie przed Sądem potwierdził inny uczestnik W. S. (protokół rozprawy, akta sądowe, k. – 24). Nie jest to zresztą kwestia sporna. Gdyby jednak organ powziął wątpliwości w tym zakresie, to powinien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Tym samym wobec ustalonego stanu faktycznego sprawy należy przyjąć, iż B. T. ma legitymację procesową do bycia strona w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji bowiem, gdy pozwolenie na budowę poprzedzające pozwolenie na użytkowanie spornej inwestycji zostało uchylone, nie ma już zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a znajduje zastosowanie art. 28 Kpa, który przyznaje mu status strony w tym postępowaniu. W konsekwencji więc B. T. miał również prawo wniesienia skargi na decyzję organu wydaną we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Należy zaś podkreślić, że podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Usunięcie z obrotu prawnego, np. na skutek uchylenia pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do takiej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego. Brak wyeliminowania we wskazanej wyżej sytuacji z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkowałoby niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, co byłoby z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2766/154 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl,. a także Z. Kostka [w:] A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 802). Trzeba zaznaczyć, że obie decyzje (o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie) pozostają ze sobą w ścisłym związku, ponieważ zostały one wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Podstawową zaś przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego Wskazać zatem należy na nierozerwalną zależność rozstrzygnięcia w trybie art. 59 ustawy Prawo budowlane (tutaj: pozwolenia na użytkowanie) z uprzednią decyzją o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Jest to pewna sekwencyjność działań prawnych organu administracyjnego, który wydaje jedną decyzję jako następstwo innej, wcześniejszej decyzji. Właśnie z taką sekwencyjnością mamy do czynienia odnośnie do decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony (por. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 oraz z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11, orzeczenia publikowane na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie pierwszej z nich, zawarte w art. 57 ustawy Prawo budowlane. Skonkludować zatem trzeba, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11; z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12, orzeczenia publikowane na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć ponadto należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, wydana w trybie wznowienia, dotknięta jest wadą. WINB uchylił bowiem decyzję organu I instancji z dnia "[...]" i odmówił uchylenia decyzji organu I instancji z dnia "[...]" o pozwoleniu na użytkowanie. Nie jest to prawidłowe rozstrzygnięcie. W przypadku bowiem gdy organ stwierdzi zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania, a tu taka zaistniała (145 § 1 pkt 8 Kpa), to przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa jednoznacznie wskazuje, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wydając tą decyzję organ II instancji musiał mieć na uwadze, że pozwolenie na budowę na dzień orzekania przez organ odwoławczy było już wyeliminowane z obrotu prawnego. Prawidłowe zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego w trybie wznowienia postępowania, w sytuacji zaistnienia przesłanki wznowieniowej, powinno polegać na uchyleniu decyzji i podjęciu nowej decyzji, rozstrzygającej co do istoty sprawy, ewentualnie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wydaje się także zasadne rozważenie przez organ kwestii zawieszenia postępowania wznowieniowego do czasu wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji w sprawie uchylonego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a., będąc związanym dokonaną przez Sąd oceną prawną. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a., Sąd w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.