II SA/Wr 340/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w W. Oddział Terenowy we W., od pkt. 1 decyzji z [...] (nr [...]) Starosty L. (dalej jako "starosta") w przedmiocie przekazania nieodpłatnie na własność T. G. s. E. i B. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, położonej w obrębie M., gmina K., w granicach działki nr [...] o pow. [...] ha, orzekło: 1) uchylić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 1, dotyczącego przekazania nieodpłatnie na własność T. G., s. E. i B., nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, położonej w obrębie M., gmina K., w granicach działki nr [...] o pow. [...] ha; 2) odmówić nieodpłatnego przekazania na rzecz T. G. własności działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie M., gmina K. Jak wynika z akt administracyjnych decyzję wydano w następujących okolicznościach: Wnioskiem z 7 XI 2017 r. T. G. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do starosty o przyznanie własności działki nr [...] (obecnie działka nr [...] i nr [...]), która została przekazana w użytkowanie jego matce, E. G. (zmarłej w dniu [...]) w związku przekazaniem przez nią własności gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokonał oględzin nieruchomości, przesłuchał świadków, zebrał dowody z dokumentów (m.in. decyzję z [...], znak [...], Naczelnika Gminy K. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność E. G. o pow. [...] ha, z całkowitej pow. [...] ha, oznaczone numerami: [...], [...], [...] i [...]). W trakcie postępowania dokonany został też podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...] (decyzja [...], znak [...], Wójta Gminy K. zatwierdzająca projekt podziału). W konsekwencji przeprowadzonych ustaleń starosta dwukrotnie wydawał decyzje o przyznaniu skarżącemu własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i odmowie przyznania skarżącemu własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (decyzje starosty z [...] i z [...]). Decyzje te na skutek odwołań były jednak uchylane przez SKO i sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia przez starostę (decyzje [...] i z [...]). SKO wskazywało na konieczność rozważenia wszystkich aspektów sprawy ze szczególnym uwzględnieniem dokumentacji dotyczącej przekazania gospodarstwa rolnego. W rezultacie starosta trzecią już decyzją z [...] (nr [...]) ponownie orzekł w pkt. 1 o przyznaniu skarżącemu własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i w pkt. 2 o odmowie przyznania skarżącemu własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Starosta powołał się na art. 118 ust. 2a ustawy z 20 XII 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2017 r., poz. 2336 ze zm.) – dalej jako "ustawa", wskazując, że wystąpiły przesłanki do nieodpłatnego przyznania własności części nieruchomości oznaczonej pierwotnie nr [...] w granicach terenu obecnej działki nr [...]. Starosta stwierdził, że skarżący od dnia śmierci matki ([...]) do dnia złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie użytkuje teren działki nr [...], co potwierdzają: zeznania P. D.; umowa dzierżawy wraz z aneksem zawarta na okres od dnia 1 XII 2000 r. do 1 XII 2015 r. dotycząca użytkowania części działki nr [...] o pow. [...] ha; oświadczenie sołtysa w sprawie użytkowania gruntu nr [...] nie przerwanie od 1 XII 2015 r. do chwili obecnej; pismo Urzędu Gminy K. z dnia 28 XI 2017 r. (nr [...]) dotyczące użytkowania przez skarżącego około [...] ha gruntów z działki nr [...] oraz pismo Urzędu Gminy K. z 2 XII 2019 r. potwierdzające użytkowanie przez skarżącego terenu w granicach działki nr [...]. Starosta zaznaczył, że jednocześnie w pkt. 2 decyzji odmówił przyznania własności nieruchomości w granicach działki nr [...], bowiem materiał dowodowy nie wykazał, że skarżący faktycznie władał tym terenem. Odwołanie od powyższej decyzji starosty w zakresie pkt. 1 wniósł Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w W. Oddział Terenowy we W. (dalej jako "KOWR"), wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Decyzją z [...] (nr [...]) SKO uchyliło pkt 1 decyzji starosty z [...] (nr [...]) i odmówiło przyznania skarżącemu własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. SKO zwróciło uwagę, że matka skarżącego w trakcie procedury przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa wnosiła o wydzielenie jej działki dożywotniej z działki nr [...] (pismo z 3 VIII 1987 r.). Zlecono wówczas dokonanie podziału działki nr [...] i [...] (pismo Naczelnika Gminy K. z 3 VIII 1987 r.), zaś wykaz zmian gruntowych z 29 XII 1987 r. wskazuje, że to działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) miała być przekazana w dożywotnie użytkowanie. W ocenie SKO nie można wykluczyć, że w decyzji Naczelnika Gminy K. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego doszło do pomyłki w określeniu gruntów przekazanych w użytkowanie (przekazano część działki nr [...] zamiast części działki nr [...]). SKO stwierdziło także, że przyjęciu okoliczności faktycznego i nieprzerwanego użytkowania przez skarżącego nieruchomości w granicach działki nr [...] sprzeciwia się fakt, że w trakcie lustracji przeprowadzonej przez KOWR dnia 3 II 2017 r. stwierdzono, że działka nie jest użytkowana ani zagospodarowana (porośnięta wysoką trawą). Także sporządzony ponad dwa lata wcześniej protokół zdawczo-odbiorczy z 15 XII 2015 r. wskazuje, że grunty były niezagospodarowane i zakrzaczone. Potwierdza to także B. D., która pismem z 23 V 2017 r. wystąpiła do Agencji Nieruchomości Rolnych (poprzednika prawnego KWOR) o uporządkowanie tej działki. Z kolei ze sporządzonych w trakcie oględzin oraz przedłożonych przez skarżącego zdjęć wynika, że oprócz niewielkiego obszaru świeżo zaoranego pasa gruntu nie ma innych oznak jego rolniczego użytkowania. Nadto zeznania świadków nie są wystarczające do przeprowadzenia ustaleń korzystnych dla skarżącego. W ocenie SKO zastrzeżenia budzi także decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości na działki nr [...] i nr [...]. Podziału bowiem dokonano na wniosek KWOR w celu powiększenia nieruchomości sąsiedniej lub regulacji granic, a nie w celu przekazania działek na własność skarżącego. W skardze na opisaną wyżej decyzję SKO skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 16 § 1 kpa), poprzez dokonanie oczywiście błędnych ustaleń faktycznych i dowolnej oceny dowodów, a także sformułowanie ocen sprzecznych z ostateczną decyzją z [...], znak [...], Naczelnika Gminy K. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność E. G. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł również o dopuszczenie dowodu z nagrania filmowego wraz z dokumentacją zdjęciową obrazującą stan nieruchomości nr [...] na dzień 30 V 2020 r. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że fakt nieprzerwanego użytkowania przez skarżącego nieruchomości nr [...] w części objętej granicami obecnej działki nr [...] był dotychczas niesporny. Kontrowersje wzbudzała ta część nieruchomości nr [...], która jest aktualnie objęta granicami działki nr [...] (położonej dalej od domu skarżącego). Dokumentacja zdjęciowa wykonana przez KWOR w trakcie lustracji w 2017 r. obrazowała stan działki nr [...], a nie działki nr [...], która była i jest zagospodarowana. Skarżący podkreślił, że faktyczne władanie nieruchomością potwierdza wieloletnia umowa dzierżawy, nadto działka nr [...] stanowi naturalne i bezpośrednie przedłużenie działki siedliskowej, co potwierdza fakt jej ciągłego użytkowania. Na działce nr [...] znajdują się grządki warzywne i elementy infrastruktury ogrodowej używane przez rodzinę skarżącego od kilkudziesięciu lat. Skarżący podniósł również, że nie ma też żadnych podstaw do kwestionowania ostatecznej decyzji z [...], znak [...], Naczelnika Gminy K. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, która jednoznacznie przekazywała w użytkowanie E. G. część działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie Sąd postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentacji zdjęciowej załączonej do skargi, odmówił zaś uwzględnienia wniosku w zakresie dotyczącym nagrania filmowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Powinnością organu administracji publicznej, rozstrzygającego władczo w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach jednostki, jest dokonanie wyczerpujących ustaleń i rzetelnej oceny dowodów w sprawie. Wynika to z ogólnego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Organ zobligowany jest przy tym ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Prawidłowe wykonanie tych obowiązków przez organ w ramach postępowania administracyjnego służyć ma w konsekwencji realizacji naczelnej zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Nieprawidłowości w zakresie ustalenia istotnych okoliczności w sprawie (błąd "braku") bądź też w zakresie oceny dowodów (błąd "oceny") godzą w rezultacie zawsze w zasadę prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy zgromadzony przez starostę w toku postępowania administracyjnego dawał wystarczające podstawy do stwierdzenia, że wystąpiły określone w art. 118 ust. 2a ustawy przesłanki do przyznania skarżącemu własności działki nr [...]. Zawarta zaś w decyzji odwoławczej negatywna ocena w tym zakresie jest błędna, w konsekwencji narusza art. 80 kpa. Jak wynika z art. 118 ust. 1 i 2a ustawy, osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki (ust. 1). Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków (ust. 2a). W okolicznościach sprawy bezsporne było, że skarżący jest zstępnym (synem) zmarłej w dniu [...] E. G. Jak zaś wynika z decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] (znak [...]) – dalej jako "decyzja z 1987 r." - gospodarstwo rolne stanowiące własność E. G. o pow. całkowitej pow. [...] ha, zostało przejęte na własność Państwa w zakresie dotyczącym powierzchni [...] ha obejmującej działki oznaczone numerami: [...], [...], [...] i [...]. Przejęcia dokonano na podstawie ustawy z 14 XII 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267). Mocą decyzji z 1987 r. orzeczono m.in. o pozostawieniu osobie przekazującej gospodarstwo do użytkowania działkę gruntu rolnego o powierzchni [...] ha wydzieloną z działki nr [...] (pkt 4 decyzji z 1987 r.). Powyższe oznacza, że E. G. przysługiwało prawo użytkowania części działki gruntu nr [...] (w zakresie obejmującym powierzchnię [...] ha) z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Jakkolwiek rację ma SKO, że w trakcie procedury przejęcia gospodarstwa przekazująca wniosła o przyznanie jej dożywotnio terenu wydzielonego z działki nr [...], a nie z działki nr [...] (podanie z 3 VIII 1987 r.). Prawdą jest też, że w wykazie zmian gruntowych sporządzonym w 1987 r. przy działce nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) zamieszczono adnotację "w dożywotnie użytkowanie dla ob. G. E.". Okoliczności te jednak nie mogą mieć żadnego wpływy na ocenę skutków prawnych wynikających z pkt. 4 decyzji z 1987 r., jak to zasadnie podniósł skarżący. Z okoliczności kontrolowanej sprawy nie wynika, by decyzja z 1987 r. została kiedykolwiek zakwestionowana. Przeciwnie, decyzja ta jako prawomocna wywołała określone skutki prawne i została wykonana w zakresie określonym w jej rozstrzygnięciu. Sugerowanie na obecnym etapie w motywach decyzji odwoławczej, że decyzja z 1987 r. w zakresie pkt. 4 obciążona jest "pomyłką" było nieuprawnione i sprzeczne z wyrażoną w art. 16 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. W związku z powyższym istniały podstawy do przyjęcia, jak to uczynił starosta, że E. G. przysługiwało użytkowanie części działki nr [...] w rozumieniu art. 118 ust. 1 ustawy. Co do okoliczności faktycznego władania przez skarżącego tą nieruchomością, w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jego matki, to znalazła ona potwierdzenie zarówno w trakcie przeprowadzonych przez starostę oględzin, jak i w dowodach ze źródeł osobowych i z dokumentów. Przeprowadzone przez starostę w dniu 26 IV 2018 r. oględziny wykazały jednoznacznie, że część działki nr [...] jest użytkowana. Należy zaznaczyć, że chodzi tu o północną część działki nr [...] ("do oczka wodnego"), która objęta jest granicami obecnej działki nr [...]. Jest to teren przylegający od strony południowej do użytkowanej przez skarżącego działki siedliskowej nr [...] i kończący się linią przebiegającą za istniejącym zbiornikiem wodnym. W tym zakresie starosta stwierdził użytkowanie działki nr [...] zaznaczając, że urządzone są na niej grządki. Z wykonanych wówczas zdjęć wynika ponadto, że ten obszar jest również zagospodarowany nasadzonymi drzewami i obiektami ogrodowymi (ławki, altana). Z tego samego protokołu wynika zarazem, że nie stwierdzono użytkowania działki nr [...] w pozostałej południowej części ("od oczka wodnego do drogi"). Chodzi tu o teren w granicach obecnej działki nr [...], o którym starosta prawomocnie orzekł odmawiając przyznania skarżącemu własności. Nie ma przy tym podstaw do negowania wartości tych ustaleń, jak uczyniło to SKO. W decyzji odwoławczej podkreślono, że zdjęcia sporządzone w trakcie oględzin wskazują, że jedynie na niewielkim obszarze działki nr [...] przygotowany jest teren pod grządki, zaś pozostały teren zajmuje trawa i pozostałości po drzewach. Sąd zwraca tu uwagę, że właśnie dlatego, że stwierdzono oznaki faktycznego władania jedynie częścią działki nr [...], starosta przyznał skarżącemu własność tylko w tej części. Okoliczność faktycznego władania przez skarżącego częścią działki nr [...] potwierdza także umowa dzierżawy (wraz z aneksem) zawarta przez skarżącego na okres od 1 XII 2000 r. do 1 XII 2015 r. Sugeruje ona dobitnie, że skarżący zainteresowany był również sformalizowaniem istniejącego stanu rzeczy. Ciągłości faktycznego władania przez skarżącego terenem nie podważa fakt, że po wygaśnięciu umowy, skarżący w dniu 15 XII 2015 r. wydał teren protokołem zdawczo-odbiorczym. Zdjęcia sporządzone dwa lata później przez pracowników KOWR w trakcie przeprowadzonej na działce nr [...] lustracji (dokładnie w dniu 1 XII 2017 r.) potwierdzają, że skarżący mimo formalnego przekazania terenu nadal efektywnie wykonywał władztwo nad północną częścią tej działki. Nietrafne jest przy tym kwestionowanie przez SKO wartości dowodowej tej umowy z uzasadnieniem, jakoby nie było wiadomo, której części działki nr [...] ona dotyczyła. Powołany protokół zdawczo - odbiorczy wskazuje jednoznacznie, że zdawany teren to przede wszystkim użytki PsIII ([...] ha), a więc musiała to być północna część działki [...] (południowa część działki nr [...] to głównie użytki PsIV). Jeżeli zaś w ocenie SKO materiał dowodowy nie był tu wystarczający, to istniała przecież możliwość jego uzupełnienia na etapie odwoławczym (art. 136 kpa) Na faktyczne użytkowanie przez skarżącego części działki nr [...] wskazują ponadto oświadczenia Wójta Gminy K. (pisma z 28 XI 2017 r. i z 2 XII 2019 r.). Również świadkowie przesłuchiwani przez starostę (B. D., M. M., P. D., A. M. i M. G.) potwierdzają jednoznacznie, że co najmniej cześć działki nr [...] od strony budynków była i jest przez skarżącego użytkowana. Nie ma przy tym znaczenia, czy użytkowanie to polegało na prowadzeniu tam hodowli królików i gęsi, realizacji celów rekreacyjnych, uprawie ziemniaków, koniczyny czy wykorzystywaniu jako pastwisko. Niezasadnie SKO dezawuuje wartość dowodową świadków podkreślając wskazywanie przez nich różnych celów, na jakie skarżący wykorzystywał teren. Sąd zaznacza, że ustalenia dowodowe obejmowały prawie dwudziestoletni horyzont czasowy, tak więc i sposób wykorzystywania przez skarżącego terenu mógł się zmieniać. Z kolei w decyzji odwoławczej, negując ciągłość władania przez skarżącego działką nr [...], powołano się na adnotację zamieszczoną w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 15 XII 2015 r., że przekazywany teren jest "niezagospodarowany - zakrzaczony". Okoliczność ta powinna jednak zostać oceniona w kontekście całokształtu materiału dowodowego, a więc z uwzględnieniem innych dowodów. Zdaniem Sądu jest ona niewystarczająca do podważenia ustaleń opartych na zeznaniach świadków, oględzinach czy zawartej przez skarżącego umowie dzierżawy. W świetle zasad doświadczenia życiowego jest mało prawdopodobne, żeby skarżący zawierał umowę dzierżawy (przedłużając ją następnie) i uiszczał z tego tytułu czynsz, a jednocześnie z przedmiotu umowy nie korzystał. SKO przecenia również wartość dowodową lustracji działki nr [...] dokonanej przez KOWR w dniu 3 II 2017 r., gdzie stwierdzono, że działka jest "niezagospodarowana". Wykonano bowiem w jej trakcie dwa zdjęcia, które dotyczą południowej części działki [...] (obecnie nr [...]). Z materiału dowodowego wynika też, że dziesięć miesięcy później (dokładnie 1 XII 2017 r.) miała miejsce ponowna lustracja, obejmująca cały teren działki nr [...]. Wykonane wówczas zdjęcia obrazują również stan działki nr [...] w części północnej potwierdzając fakt jej zagospodarowania w sposób analogiczny do stanu stwierdzonego w trakcie oględzin przeprowadzonych przez starostę. W tym kontekście należy też odczytywać interwencję ze strony B. D., która w piśmie z dnia 23 V 2017 r. skierowanym do ANR domagała się uporządkowania działki nr [...]. W okolicznościach sprawy jest wysoce prawdopodobne, że chodziło wówczas właśnie o część południową tej działki, a więc obecną działkę nr [...]. Co jednak przy tym najistotniejsze, B. D. zeznając w charakterze świadka wyraźnie oświadczyła, że od urodzenia mieszka w M. i potwierdza, że skarżący do dnia dzisiejszego uprawia część działki nr [...] od strony budynków (ogród). W końcowej części rozważań należy również zaznaczyć, że dla rozstrzygnięcia sprawy z art. 118 ust. 2a ustawy nie ma istotnego znaczenia, jaką podstawę prawną powołano w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Rację ma wprawdzie SKO zauważając, że istnieje możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu, jeżeli jest to niezbędne do realizacji roszczeń do części nieruchomości (art. 95 pkt 4 ustawy z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.). Zdaniem jednak Sądu, skoro w okolicznościach sprawy właściciel dokonał podziału nieruchomości na swój wniosek, wydzielając objętą uzasadnionym roszczeniem skarżącego działkę nr [...], to bezprzedmiotowe byłoby uruchamianie postępowania podziałowego z urzędu. Z uzasadnienia decyzji odwoławczej SKO ani też z akt administracyjnych nie wynika, by prowadzone było postępowanie mające na celu uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...]. Stwierdzić więc należało, że podział nieruchomości wywołał zamierzone skutki prawne w postaci m.in. wyodrębnienia działki nr [...], która następnie mogła być przedmiotem obrotu prawnego, a więc także decyzji wydawanej na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy. Z uwagi na powyższe zaskarżoną decyzję należało uznać za wydaną z naruszeniem art. 80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tym samym wystąpiła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO rozstrzygnie sprawę mając na względzie wyrażone wyżej oceny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 697, tj. wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).