III SA/Łd 442/20

SENTENCJA Dnia 20 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr[...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. P. kwotę 697(sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE III SA/Łd 442/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DZ.U. z 2020 r. poz. 256)- dalej: k.p.a.; art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 14 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2014 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE L 2014.181) – dalej: rozporządzenie nr 640/2014; art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 2014.227)- dalej: rozporządzenie nr 809/2014; art. 18 ust. 4, art. 21, ar. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1856)- dalej: PROW 2007-2013; §2 ust. 1, §4 ust. 2, ust. 3, §3, §23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361)- dalej : rozporządzenie; Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kutnie z dnia [...], nr [...] orzekającą o: - przyznaniu JP płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w łącznej kwocie 116.587 zł w tym: wariant 5.1.Ochrona siedlisk lęgowych ptaków- NATURA 2000; - odmowie przyznania JP płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w ramach: wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2016 r. JP wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. do wariantu 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków- NATURA 2000 oraz do wariantu 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, deklarując w tym zakresie trzy działki o nr ewidencyjnych 85/1, 92/1, 97 położone w województwie mazowieckim, powiat [...] , gmina [...], obręb V. Powyżej wskazane działki, zgodnie z posiadanymi przez organ informacjami z urzędu, pozostają w Zasobach Własności Rolnej Skarbu Państwa, a ich użytkownikiem wieczystym jest Polska Akademia Nauk. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...]. przyznał JP płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w kwocie 117.436,40 zł, wariant 5.1.Ochrona siedlisk lęgowych ptaków- NATURA 2000; oraz odmówił przyznania JP płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w ramach: wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Wskazując na negatywne rozstrzygnięcie w części dotyczącej płatności do wariantu 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków organ stwierdził, iż strona nie wykazała posiadania tytułu prawnego na dzień 31 maja 2016 r., do zadeklarowanych do tej płatności działek o nr ew. 85/1, 92/1, 97, który to warunek wynika wprost z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy odwołując się do charakteru instytucji prawa użytkowania wieczystego, wywiódł, iż wobec bezspornego ustalenia, że użytkownikiem wieczystym wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa działek o nr ew. 85/1, 92/1, 97, jest [...], to tym samym JP nie miał obowiązku dostarczenia dowodów potwierdzających tytuł prawny do tych gruntów, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Konieczne natomiast jest ustalenie kto posiadał działkę rolną objętą deklaracją we wniosku. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy dotyczący działek ew. nr 85/1, 92/1, 97, w tym umowy: z dnia 1 lutego 2016 r., zawartą pomiędzy JP a [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na świadczenie kompleksowej obsługi oraz z dnia 1 lipca 2016 r., nr [...] zawartą pomiędzy [...] z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Z treści załączonej do akt sprawy, w/w umowy z dnia 1 lutego 2016 r. wynika, iż spółka [...] reprezentowana przez RD zobowiązuje się do świadczenia na rzecz JP usług doradczych i eksperckich w zakresie: a) pozyskania gruntów z przeznaczeniem na prowadzenie działalności rolniczej, b) prowadzeniem dokumentacji gospodarstwa rolnego, c) oceny gruntów i przygotowywania ekspertyz botanicznych i ornitologicznych, d) bieżącej kontroli nad pozyskanymi gruntami, e) utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, z zachowaniem wymogów ochrony środowiska poprzez wykonywanie prac z zakresu koszenia i zbioru biomasy. Znajdująca się w aktach sprawy umowa z dnia 1 lipca 2016 r., zawarta przez [...] z siedzibą w [...] (zleceniodawcą) a [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zleceniobiorcą) dotyczy jednokrotnego skoszenia trawy na nieruchomościach wykazanych w załączniku nr 1 do zawartej umowy (w tym na działkach ewidencyjnych nr 85/1, 92/1, 97) oraz odbioru ściętej biomasy. Z tytułu zawartej umowy zleceniobiorca zobowiązał się do zapłaty zleceniodawcy kwoty 43.636,06 zł brutto. Ponadto jak wynika z treści zawartej umowy zleceniodawca nie wyraził zgody, aby zawarta umowa stanowiła podstawę do złożenia do ARiMR wniosków o dofinansowanie. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika nadto, że przekazanie zleceniobiorcy nieruchomości wymienionych w załączniku nr 1 do zawartej umowy nastąpiło na podstawie protokołu z dnia 4 lipca 2016 r. Zwrot tych nieruchomości zleceniodawcy dokonano w dniu 3 sierpnia 2016 r. na podstawie protokołu zwrotu nieruchomości i odbioru biomasy. Ponadto zgodnie z pismem [...] z dnia 28 grudnia 2018 r. w roku 2016 działki ewidencyjne o nr 85/1 i 92/1 pozostawały w jej zasobie i nie były przedmiotem żadnej umowy dzierżawy, czy też najmu. Jedyną zawartą w roku 2016 umową dotyczącą miedzy innymi przedmiotowych działek była zawarta ze spółką [...] umowa z dnia 1 lipca 2016 r., której przedmiotem było jednorazowe koszenie trawy i wywóz biomasy. W piśmie tym [...] wyjaśniła również, że w latach 2015 i 2016, nie zawierała z JP żadnej umowy dzierżawy, najmu, czy też świadczenia usług dotyczących działek nr 85/1 i 92/1, jak również w roku 2016 nie wykorzystywała tych działek rolniczo oraz nie wykonywała na nich żadnych zabiegów agrotechnicznych przy pomocy swoich pracowników. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. orzekł o przyznaniu JP płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w łącznej kwocie 116.587 zł w tym: wariant 5.1.Ochrona siedlisk lęgowych ptaków- NATURA 2000 oraz odmówił przyznania JP płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w ramach: wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Uzasadniając organ I instancji wskazał na dotychczas dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz przywołał przepisy regulujące tryb i zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, w tym powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia13 marca 2013 r. Dalej, odwołując się do okoliczności wskazanych w uzasadnieniu decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 29 maja 2018 r. oraz mając na uwadze charakter instytucji prawa cywilnego – użytkowania wieczystego, organ I instancji stwierdził, iż wobec faktu, że użytkownikiem wieczystym działek o nr ew. nr 85/1, 92/1, 97, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jest [...], JP deklarując te działki do złożonego w dniu 15 czerwca 2016 r. wniosku, nie miał obowiązku dostarczenia dowodów, iż posiada tytuł prawny do przedmiotowych działek. Jednakże wobec okoliczności, iż jednym z warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowej jest konieczność wykazania posiadania działek objętych wnioskiem przez cały rok, którego dotyczy wniosek, niezbędne było wyjaśnienie powyższej kwestii. Przy czym, jak wskazał organ, wobec braku ustawowej definicji "posiadania" zawartej zarówno w treści PROW 2007-2013, jak i treści rozporządzenia z 2013 r., konieczne jest w tym zakresie odwołanie się do regulacji ustawy o płatnościach bezpośrednich, z tym zastrzeżeniem, że stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, pojęcie posiadania nie może być utożsamiane wyłącznie z cywilistycznym rozumieniem tego terminu. Na potrzeby postępowań dotyczących płatności przez termin posiadanie rozumie się faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, w tym podejmowanie decyzji o rodzaju upraw i stosowanych zabiegach agrotechnicznych, podejmowanie działań organizacyjnych, kierowniczych, czy też zarządczych oraz dokonywanie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. Przenosząc powyższe na grunt niniejszego stanu faktycznego organ I instancji stwierdził, iż wobec zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, nawet gdyby przyjąć, że spółka [...] wykonując w lipcu 2016 r. usługę koszenia i wywozu pokosu z przedmiotowych działek na zlecenie [...] (na podstawie zawartej w dniu 1 lipca 2016 r. umowy), działała w imieniu i na zlecenie JP, to mając na uwadze fakt, iż usługa ta miała charakter jednorazowy, skarżący może zostać uznany jedynie za dzierżyciela tych działek, przez okres wykonywania zleconych prac. Tym samym, z uwagi na fakt, iż skarżący nie spełnił warunku posiadania, przez cały rok, którego dotyczy wniosek, zadeklarowanych do wniosku o płatność rolnośrodowiskową na rok 2016, Wariant 4.1.Ochrona siedlisk lęgowych ptaków działek o nr ew. nr 85/1, 92/1, 97 zasadne było odmówienie przyznania tej płatności. Natomiast odnośnie przyznanej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 Wariant 5.1.Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 organ wskazał, iż płatność ta została przyznana do powierzchni stwierdzonej w wyniku przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2019 r. kontroli na miejscu (różniącej się od powierzchni deklarowanej o 1,67% z uwagi na wyłączenie z płatności działki nr ew. 85/1) i stanowi iloczyn powierzchni kwalifikującej się do płatności - 85,1 ha oraz stawki płatności wynoszącej 1.370 zł/ha. Kwestionując zasadność wydanej decyzji w części w jakiej odmawia przyznania płatności rolno środowiskowych na rok 2016 Wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków , skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie: - art. 21 ust. 2 pkt 2 PROW 2007-2013 poprzez nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności wskazujących, iż JP był w posiadaniu dziełek ew. nr 85/1, 92/1, 97 , co uprawniało go do otrzymania przedmiotowej płatności; - art. 81 §1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie na korzyść skarżącego tych wątpliwości natury faktycznej, które organ powziął, a których brzmienie wynika z treści zaskarżonej decyzji, dotyczących kwestii posiadania przez stronę dziełek ew. nr 85/1, 92/1, 97; - błędne wyciągnięcie wniosków z odtworzonego stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie, że skarżący nie był w posiadaniu deklarowanych do wniosku działek ew. nr 85/1, 92/1, 97, pomimo udowodnienia faktu ich użytkowania, a które to dowody są przytaczane w treści zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji I instancji w zakwestionowanej części i uznanie prawa do przedmiotowej płatności, ewentualnie przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wniesione odwołanie ponowiła dotychczasową argumentację, podnosząc dodatkowo, iż płatność rolno środowiskowa do przedmiotowych działek była przyznawana skarżącemu w latach poprzednich, a organ administracji nie kwestionował faktu posiadania tych działek przez wnioskodawcę. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 19 marca 2020 r. dołączył do akt sprawy dokument: Umowę użytkowania gruntów zawartą w dniu 23 maja 2015 r. pomiędzy JP a [...] sp. z o.o. na okres od dnia 23 maja 2015 r. do dnia 30 grudnia 2016 r. Przedmiotem umowy było oddanie przez w/w spółkę JP w użytkowanie gruntów rolnych o nr ew. 85/1 i 92/1 położnych w gminie [...] obręb [...]. Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przechodząc do istoty sporu, to jest faktu posiadania przez skarżącego, przez cały rok 2016 przedmiotowych działek o nr ew. 85/1, 92/1, 97, organ odwoławczy stwierdził, iż wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, konieczne jest rozstrzygnięcie, czy w zaistniałym stanie faktycznym nie doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE., EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L 1995.312) działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Odzwierciedlenie powyższego przepisu stanowi przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane dla uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa sądów krajowych, jak i TSUE wskazał, że poprzez sztuczne stworzenie warunków do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej manipulacji korzystniejszemu. Przy czym dokonując ustalenia stworzenia "sztucznych warunków" bierze się pod uwagę działania nie tylko samego beneficjenta, ale także działania podmiotów z nim powiązanych. Ponadto organ wskazał, iż dla wystąpienia "stworzenia sztucznych warunków" konieczne jest zaistnienie dwóch elementów: 1) obiektywnego, to jest istnienie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez stworzenie sztucznych warunków beneficjent zamierzał wyłącznie otrzymać korzyść sprzeczną z celami danego systemu; 2) subiektywnego, to jest istnienie po stronie beneficjenta woli uzyskania korzyści, wskutek stworzenia sztucznych warunków celem otrzymania płatności. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności załączone do akt sprawy umowy zawarte pomiędzy JP, a spółką [...] w dniach 23 maja 2015 r. i 1 lutego 2016 ; umowa z dnia 1 lipca 2016 r. zawarta przez spółkę [...] z [...] – użytkownikiem wieczystym spornych gruntów, z której wynika, iż jej przedmiotem było jednorazowe wykoszenie działek i odbiór ściętej biomasy (z zastrzeżeniem braku zgody na wykorzystanie zawartej umowy jako podstawę do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności), fakt iż skarżący nie posiada zarówno zaplecza technicznego pozwalającego na utrzymywane użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej, jak i zwierząt, które mógłby wypasać, czy karmić sianem zebranym z łąk o tak dużym areale, a wreszcie wykazane przez organ ścisłe powiązania rodzinne pomiędzy JP, a wspólnikami i osobami reprezentującymi spółkę [...], pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie zostały stworzone sztuczne warunki dla uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, co uprawnia organ do zastosowania sankcji z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, skutkujących pozbawieniem prawa do przyznania płatności w Wariancie 4.1. Opisując powiązania organizacyjne, personalne i ekonomiczne pomiędzy JP a spółką z o.o. [...] organ odwoławczy wskazał, że wspólnikami (udziałowcami spółki) są AZ, DP, RD oraz AP– żona JP. Członkiem zarządu spółki jest DP Prokurentem spółki jest natomiast DP, który reprezentuje JP. Zgromadzone dowody pozwalają ocenić wzajemne powiazania pomiędzy tymi osobami, jak również ustalić kto faktycznie grunt użytkował, a kto formalnie gruntem zarządzał. Ponadto w ocenie organu odwoławczego z umowy użytkowania gruntów zawartej w dniu 23 maja 2015 r. wynika, że "użytkownik" JP, reprezentowany przez DP, zobowiązany był wypłacić "właścicielowi" spółce z o.o. [...] (której prezesem jest żona JP – AP, udziałowcem i członkiem zarządu AP – córka JP, prokurentem DP) kwotę czynszu 41.500 zł. Natomiast z umowy na świadczenie kompleksowej usługi zawartej w dniu 1 lutego 2016 r. wynika, że "zleceniodawca" czyli spółka z o.o. C [...] zapłaci "zleceniobiorcy" JP kwotę obliczoną na podstawie iloczynu powierzchni hektarów gruntów (PEG) wnioskowanych o przyznanie płatności, przemnożoną przez stawkę wynoszącą 200 złotych za czynności, o których mowa w § 1 pkt 1 a),b),c) oraz kwotę obliczoną na podstawie iloczynu przeprowadzonych prac na powierzchni jednego hektara (PEG) wnioskowanego o przyznanie płatności pomnożonego przez stawkę wynosząca 500 zł. za czynności, o których mowa w § 1 pkt 1 e). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że [...] podpisując z [...] Sp. z o.o. umowę zlecenia jednokrotnego wykoszenia trawy na nieruchomościach nr 85/1, 92/1 i 97 oraz uprzątnięcia ściętej biomasy wskazała, iż nie wyraża zgody na to, aby zawarta umowa była podstawą do wystąpienia o płatności do ARiMR. Wobec powyższego w celu obejścia przepisów regulujących przyznanie płatności rolnikom [...] sp. z o.o podpisała umowę użytkowania gruntów z JP (mężem prezesa zarządu [...] Sp. z o.o ), na podstawie której oddała w użytkownie grunty rolne, które miała we władaniu w 2016 r. osobie trzeciej w celu uzyskania korzyści majątkowej. Z uwagi na fakt, iż skarżący we wniesionym odwołaniu nie podważał prawidłowości decyzji organu I instancji, w części w jakiej przyznana została mu płatność do Wariantu 5.1., organ odwoławczy nie odniósł się do powyższej kwestii. Natomiast, co do podniesionego w odwołaniu argumentu przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2016, miedzy innymi do przedmiotowych działek, organ stwierdził, że pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy, gdyż postępowanie to jest postępowaniem odrębnym. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zmiana kwalifikacji prawnej w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, nie powoduje zmiany rozstrzygnięcia, a tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi JP, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wydaną decyzję, w tym: - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez powołanie się przez organ odwoławczy, przy utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, na okoliczności, które były wskazane tylko raz w toku postępowań przed tymi organami, tj. Kierownik BP ARiMR w K. w swojej decyzji nie oceniał czy strona dopuściła się stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania celem przyznania na jej rzecz korzyści sprzecznych z systemami wsparcia, zaś oceną taką zajął się i ją przywołał dopiero organ II instancji, przez co strona nawet nie była w stanie odnieść się do tych hipotez i tym samym została pozbawiona gwarancji procesowych; - art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ odwoławczy oceny prawa strony do otrzymania wszystkich płatności PROW (taka bowiem jest konsekwencja postawienia stronie zarzutu stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania) podczas gdy ocena ta dotyczy całej decyzji nr 0080-2019- 003805 w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2016 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w dniu [...] , a decyzja ta w części jest decyzją ostateczną i prawomocną - była zaskarżona przez stronę tylko w części; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i opisanie jej z pominięciem istotnych faktów, przez co organy stworzyły obraz sztucznych warunków gospodarowania w relacjach pomiędzy podmiotami wymienionymi w decyzji, co nie miało miejsca w rzeczywistości.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: - art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich; art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich; pkt. 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż strona skarżąca dopuściła się stworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej i ekonomicznej gospodarstwa rolnego skarżącego, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia; - art. 36 lit. a ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez brak ich zastosowania w stosunku do skarżącego, a co za tym idzie, brak przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności we wnioskowanej części, pomimo iż skarżący był w posiadaniu gospodarstwa rolnego, utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej oraz zarządzał nim i prowadził w nim aktywną gospodarkę rolną. Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] w części w jakiej odmawia przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 do Wariantu 4.1., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej zwanej: p.p.s.a.) Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd może więc wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga podlega natomiast oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 p.p.s.a.) Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie sporne pozostaje, czy skarżący wspólnie ze [...] sp. z o.o. w [...] sztucznie stworzyli warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Spór w rozważanym zakresie powstał odnośnie dochodzonych w roku 2016 przez skarżącego, jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne, płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Organ odwoławczy przyjął, że płatności te nie przysługują, gdyż stanowiłyby korzyść uzyskaną w wyniku stworzenia sztucznych warunków. Wskazać należy w tym miejscu na podstawy prawne przyznawania wnioskowanych przez skarżącego płatności. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ) płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. 6 rozporządzenia nr 1307/2017 gospodarstwo rolne oznacza jednostkę wykorzystywaną do działalności rolniczej i zarządzaną przez rolnika, a sama działalność rolnicza obejmuje m. in. uprawę produktów rolnych i utrzymywanie użytków rolnych w stanie nadającym się do uprawy. Kontrolując zasadność zastosowania przez organ odwoławczy klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa, zwrócić należy uwagę na to, że klauzula ta ujęta została w przepisach unijnych. Stosownie zwłaszcza do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1306/2013") bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa (v. także art. 11 ust. 4 oraz art. 41 ust. 7 rozporządzenia 1307/2013). Omawiana obecnie problematyka obchodzenia prawa stanowiła przedmiot rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (v. wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 dostępny na stronie internetowej: https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa sięgnąć trzeba do w wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12, który odnosi się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 – to jest przepisu o zbliżonym brzmieniu do aktualnego art. 60 rozporządzenia 1306/2013 – a zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W wyroku w sprawie C-434/12 Trybunał stwierdził, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny; pkt 29 cytowanego wyroku, zob. także wyrok TSUE z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03. Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Nie można jednak odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (pkt 42, zob. także wyrok TSUE z 21 lutego 2006 r., w sprawie C-255/02. W celu uzasadnienia odmowy przyznania płatności dla skarżącego organ II instancji był zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowych rozważań dotyczących całego procesu tworzenia sztucznych warunków i opisu działania podmiotów zaangażowanych w ten proces. Odnośnie przeprowadzonego postępowania wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne w sprawach dotyczących przyznania płatności cechuje się istotnymi odmiennościami, które korespondują z wymogami prawa europejskiego, co do weryfikacji uprawnień do otrzymania płatności rolniczych. Zgodnie z art. 21. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ((tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1856)- dalej: ustawa PROW 2007-2013 ust. 1 Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. ust. 2 W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. ust. 3 Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównane przepisu art. 21 ust. 1-3 ustawy PROW 2007-2013 z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu ograniczony został do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w tym szczególnym trybie organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie materiału następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 80 k.pa. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 80 k.p.a. Uznając, że w stanie faktycznym sprawy zostały stworzone sztuczne warunki dla uzyskania płatności powołał się na powiązania rodzinne skarżącego z członkami zarządu i udziałowcami spółki z o.o. [...]. Jednakże na potwierdzenie przyjętego stanowiska nie dołączył akt sprawy jakiejkolwiek dokumentacji z Krajowego Rejestru Sądowego, wskazującej skład osobowy zarządu i udziałowców tej spółki. Wobec powyższego nie był w stanie wykazać, że rzeczywiście doszło do stworzenia, poprzez powiązania personalne, sztucznych warunków dla uzyskania płatności. Organ jedynie wskazał na możliwość zaistnienia takich powiazań, lecz istnienia tej okoliczności nie udowodnił. Ponadto organ analizując treść umowy zawartej 1 lutego 2016 r. przez skarżącego z ww. spółką na świadczenie kompleksowej usługi błędnie przyjął, że spółka zapłacić ma skarżącemu kwotę obliczoną na podstawie iloczynu powierzchni hektarów gruntów (PEG) wnioskowanych o przyznanie płatności, przemnożoną przez stawkę wynoszącą 200 złotych za czynności, o których mowa w § 1 pkt 1 a),b),c) oraz kwotę obliczoną na podstawie iloczynu przeprowadzonych prac na powierzchni jednego hektara (PEG) wnioskowanego o przyznanie płatności pomnożonego przez stawkę wynosząca 500 zł. za czynności, o których mowa w § 1 pkt 1 e). Tymczasem zgodnie z § 4 umowy tak wyliczoną kwotę zobowiązał się zapłacić skarżący na rzecz A spółce z o.o. Kolejnym uchybieniem organu było pominięcie okoliczności, iż przyjęta jako dowód w sprawie umowa użytkowania gruntów rolnych z dna 23 maja 2015 r. ( łącząca skarżącego z [...] sp. z o.o.) dotyczyła jedynie dwóch działek oznaczonych numerami 85/1 i 92/1, zaś wniosek o płatność dotyczył również działki nr 97. Z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego organ uznał, że dla tej działki także stworzono sztuczne warunki celem uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Jak wyżej wspomniano procedowanie organów na podstawie art. 21 ustawy PROW ma charakter szczególny w stosunku do przepisów k.p.a. Jednakże przepis ten nie wyłącza obowiązku wnikliwej oceny materiału dowodowego i sporządzenia uzasadnienia, w którym organ odniesie się do wszystkich istotnych aspektów sprawy. W ocenie Sądu nie jest natomiast zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów prawa ustanawiających zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy był uprawniony dopuścić z urzędu dowód z dokumentu – umowy użytkowania gruntów rolnych z dnia 23 maja 2015 r. Ponadto z żadnego przepisu prawa nie wynika, by organ odwoławczy był związany normatywną podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organ I instancji. Organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli wydanej w I instancji decyzji, ale ma także prawo odmiennie zinterpretować okoliczności faktyczne sprawy i jako podstawę rozstrzygnięcia przyjąć inne przepisy niż organ I instancji. Sąd także nie uwzględnił zarzutu skargi naruszenia wyrażonej w art. 16 § 1 zasady trwałości decyzji administracyjnych. Organ odwoławczy nie poddał kontroli decyzji I instancji w części niezaskarżonej w odwołaniu. W uzasadnieniu decyzji ( strona 9) wyjaśnił, że nie rozpatrywał wydanej decyzji w zakresie wariantu 5.1. ze względu na fakt, że strona nie podważała ustaleń poczynionych przez organ I instancji. W ocenie sądu zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR w [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni treść uzasadnienia wyroku. W szczególności uzupełni dokumentację sprawy o wypisy z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczące członków zarządu i udziałowców [...] sp. z o.o w [...]. Przeprowadzi także dokładną analizę treści umowy na świadczenie kompleksowej obsługi zawartej w dniu 1 lutego 2016 r. przez skarżącego z ww. spółką, w tym § 4 tej umowy. Ponadto ustali, czy ewentualne stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności może dotyczyć także działki nr 97, która nie została objęta zapisami umowy użytkowania gruntów zawartej w dniu 23 maja 2015 r. przez skarżącego z [...] sp. z o.o. Dopiero przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie umożliwi ustalenie, czy i w jakim zakresie mogło dojść do stworzenia przez skarżącego i [...] sp. z o.o. sztucznych warunków w celu uzyskana płatności rolnośrodowiskowej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). AB/