II GSK 695/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych K w Warszawie; Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SAB/Wa 41/19 w sprawie ze skargi K w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zatwierdzenia ramowej oferty [...} o dostępie telekomunikacyjnym 1. oddala skargę kasacyjną Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; 2. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej K w Warszawie; 3. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz K w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu sprawy ze skargi K (dalej: Izba lub skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes) w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że Prezes dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt.1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt.2) oraz zasądził koszty postępowania sądowoadministracyjego (pkt. 3). Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 5 czerwca 2019 r. K wniosła do WSA w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego na wniosek O (dawniej X) oraz Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia "Ramowej Oferty X o dostępie telekomunikacyjnym w części infrastruktura telekomunikacyjna w zakresie kanalizacji kablowej" . W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie zostało wszczęte 7 grudnia 2012 r. i zostało rozstrzygnięte decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Strona podkreśliła, że podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bezprzedmiotową ani bezzasadną. Wydanie decyzji przed datą skargi nie stoi na przeszkodzie dokonania przez Sąd oceny, czy Prezes UKE dopuścił się przewlekłości i czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Strona skarżąca wskazała, że przez długi czas jedynymi czynnościami w sprawie były kolejne zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. W ocenie Izby przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażący. Izba dokonała szerokiej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, stwierdzając że kwestia kwalifikacji przewlekłości Prezesa UKE jako działania z rażącym naruszeniem prawa do jednej z przedstawionych wyżej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa pozostaje oczywiście sprawą uznaniową. Niemniej jednak zdaniem strony skarżącej przewlekłość Prezesa UKE kwalifikuje się jako dokonana z rażącym naruszeniem prawa przy uwzględnieniu każdego z omówionych podejść. Izba wskazała, że w wyniku przewlekłości od ponad 7 lat nie zostały zaktualizowane stawki za usługi rozpoczynania połączeń. Charakter rynku telekomunikacyjnego, jego dynamika, nakazują Prezesowi UKE wydawanie rozstrzygnięć możliwie jak najszybciej. Przepisy prawa materialnego nakazują np. Prezesowi UKE przeprowadzanie analiz rynkowych w odstępach maksymalnie 3 - letnich (co znajduje swoją podstawę w regulacjach unijnych). Podstawowym terminem na rozpatrzenie sprawy jest okres jednego miesiąca (dwóch w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej). W odpowiedzi na skargę Prezes wskazał, że podejmował niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy bez zbędnej zwłoki, tj. analizował treść propozycji stron, wzywał strony do wyjaśnień. Analiza licznych stanowisk składanych przez uczestników postępowania wymagała dokładnego rozważenia, tak by rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zabezpieczało nie tylko interesy uczestników przedmiotowego postępowania, ale przede wszystkim użytkowników korzystających z usług telekomunikacyjnych świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych wykorzystujących kanalizację kablową należącą do O na terenie całego kraju. W tym kontekście, złożoność materii związanej z prawidłowym tj. zgodnym z prawem uregulowaniem zasad dostępu do kanalizacji kablowej należącej do O , powodowała, że rozstrzygnięcie sprawy było czasochłonne. WSA w Warszawie stwierdził, że Prezes dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze. W ocenie sądu przewlekłość nie miała charakteru rażącego, ponieważ upływ czasu od momentu wszczęcia postępowania do jego zakończenia znajduje usprawiedliwienie w okolicznościach sprawy. W toku postępowania (w początkowej jego fazie) strony składały liczne pisma procesowe zawierające propozycje wprowadzenia konkretnych postanowień w Ofercie. Każde z ww. pism wymagało szczegółowej analizy pod kątem zasadności wprowadzenia proponowanych postanowień do Oferty tak, aby określenie jej postanowień umożliwiało efektywne korzystanie z zasobów KK należącej do O, biorąc pod uwagę fakt, że O posiada i udostępnia największe zasoby KK w Polsce. Ostatnie pismo wniesiono w dniu 4 stycznia 2017r., natomiast decyzja kończąca postępowanie wydana została dopiero [...] maja 2019 r. Jedynymi czynnościami dokonywanymi przez organ w sprawie, w tym okresie, było informowanie stron o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że postępowanie to cechowało się przewlekłością. Upływ czasu od momentu wszczęcia postępowania (7 grudnia 2012 r.) do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie (decyzja z dnia [...] maja 2019 r.) znajduje usprawiedliwienie w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w obawach przedsiębiorców telekomunikacyjnych co do praktyk stosowanych przez O w przypadku braku obowiązywania regulowanej podstawy domagania się dostępu do KK należącej do O . W toku postępowania jedna ze stron (P) w piśmie z dnia 20 maja 2019 r. wyraziła zainteresowanie dalszym utrzymywaniem przez Prezesa tj. niewydawanie decyzji kończącej postępowanie wszczęte w dniu 7 grudnia 2012 r. Z powyższego wynika, że izby telekomunikacyjne i zrzeszeni w nich przedsiębiorcy telekomunikacyjni obawiali się sytuacji, w której nie będą obowiązywały "regulowane " zasady dostępu do KK należącej do O . Wcześniejsze wydanie decyzji umarzającej mogłoby pociągnąć za sobą niekorzystne skutki ekonomiczne i społeczne gdyż przedsiębiorcy telekomunikacyjni straciliby podstawę do domagania się od O dostępu do KK. Prezes zaskarżył wyrok w zakresie punktu 2 i 3 domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie w sytuacji gdyby Sąd uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezesa cechowało się przewlekłością. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Y wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej K, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zgodnie z żądaniem Prezesa, ewentualnie, w sytuacji, gdyby Sąd uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi K, zgodnie z żądaniem Prezesa, zasądzenie od skarżącej kasacyjnie K na rzecz Y kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego, a także rozważenie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, dotyczącego wykładni art. 149 § 1 p.p.s.a., przekazanego poszerzonemu składowi NSA postanowieniem o sygn. akt. II OSK 3732/18. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA skarga kasacyjna Prezesa jest niezasadna. W zarzucie kasacyjnym, który podnosi w tej skardze Prezes wskazuje na naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. Zdaniem Prezesa naruszenie tych przepisów polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji przewlekłego charakteru prowadzonego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]maja 2019 r. Odnosząc się do tak stawianego zarzutu Sąd II instancji stwierdza, że zarzut jest nietrafny. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji poprawnie przyjął, że Prezes prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że o przewlekłości kontrolowanego postępowania decydują obiektywne okoliczności. Świadczy o niej to, że decyzja nie została wydana do dnia [...] maja 2019 r., a więc przez okres około 6 lat i 5 miesięcy. Wprawdzie Prezes tłumaczy okres zwłoki obiektywnymi przeszkodami, czyli sytuacją faktyczną na rynku usług telekomunikacyjnych, to jednak przyznaje, że co najmniej od zmiany przepisów dokonanej w 2012 r. odpadła podstawa do wydania decyzji merytorycznej. Skoro tak było, to organ miał obowiązek zakończyć postępowanie w sposób niemerytoryczny, co w istocie uczynił w 2019 r. Podkreślić należy, że od stycznia 2017 r. do chwili wydania decyzji organ nie wykonał innych czynności procesowych jak tylko informował stronę o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Te fakty zdaniem NSA w sposób jednoznaczny wskazują, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów określających terminy załatwiania spraw, a to oznacza, że prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, że postępowanie było przewlekłe. Z tego też powodu skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku prawnego. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna Prezesa została oddalona na podstawie art.184 p.p.s.a. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji cofnęła skargę kasacyjną, dlatego na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 i 3 sentencji.