II SA/Łd 709/20

SENTENCJA 23 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu 23 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. dc UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] r., nr [...], znak: [...], którą orzeczono, że jednorazowa opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 4915/103459 części w nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonej przy ul. A 2, oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr 5/60, objętej księgą wieczystą KW nr [...] o pow. 0,2442 ha, związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...], objętego księgą wieczystą KW nr [...], wynosi 2 245,60 zł i ustaliło E. Z. i J.Z. jednorazową opłatę w kwocie 56,14 zł z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału wynoszącego 4915/103459 części w nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym położonej przy ul. A 2 w P., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 5/60 o pow. 0,2442 ha związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] (uwzględniając bonifikatę w wysokości 99%). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyło Miasto P. W uzasadnieniu podniesiono, że interes prawny skarżącego wynika z tego, że jest on beneficjentem opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustalenie opłaty na poziomie, jak w zaskarżonej decyzji, prowadzi do uszczuplenia dochodów skarżącego. Podstawą prawną do wniesienia skargi jest art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.) oraz wydane na tej podstawie uchwały Rady Miasta P. nr [...] z 19 grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 9 stycznia 2019 r., poz. 88), nr [...] z 27 lutego 2019 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 20 marca 2019 r., poz. 1558) oraz nr [...] z 26 lutego 2019 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 18 marca 2019 r., poz. 1770). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ administracji powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że Miasto P. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Miasto P. nie było adresatem zaskarżonej decyzji. Jego organ (Prezydent Miasta P.) działał jako organ administracji pierwszej instancji. Nie zmienia tego okoliczność, że skarżący jest beneficjentem opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Do "innych przyczyn" niedopuszczalności należy m. in. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie może być skarżącym (nie posiada legitymacji procesowej). Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; postanowienie WSA w Krakowie z 26 listopada 2019 r., III SA/Kr 1140/19; postanowienie NSA z 23 czerwca 2020 r., II OSK 1022/20). W orzecznictwie podkreśla się, że organ nie może być sędzią we własnej sprawie, a gmina, wydając przez swe organy decyzje administracyjne, nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. Gmina uprawniona jest, co prawda, do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże funkcja ta musi ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W działalności tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Gmina wydająca poprzez swój organ wykonawczy decyzje administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej zadań z zakresu administracji rządowej (por. uchwałę SN z 27 lipca 1993 r., III AZP 8/93, OSNAP 1994, z. 1, poz. 3, uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17, postanowienia NSA z: 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09; 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11). Wskazuje się, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08). U podstaw zaprezentowanego poglądu leży także przekonanie, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego zapatrywania mogłoby bowiem podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Gmina może być – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej (przymiotu strony) w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Pogląd ten znajduje wsparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, są zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jednakże zarówno w tym wyroku, jak i wcześniej zapadłym postanowieniu z 26 maja 2008 r., sygn. akt P 14/05 (OTK-A 2008, nr 4, poz. 69) Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednocześnie, że z przepisów p.p.s.a. nie wynika bezpośrednio, by organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, były pozbawione możliwości wniesienia skargi w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy w sprawie orzekał organ tych jednostek. Skoro legitymacja procesowa organu samorządu terytorialnego nie jest expressis verbis wykluczona w tych sprawach, to musi być ona poddana procesowi interpretacji w oparciu o konkretny stan faktyczny zindywidualizowanej sprawy. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54) stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego (NSA oceniał w uchwale status powiatu) stanowi jednolity podmiot, niezależnie od sposobu jego reprezentacji i dlatego bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że gminie nie przysługuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydał decyzję jako organ pierwszej instancji (por. postanowienia NSA: z 24 października 2018 r., I OSK 3471/18; z 21 listopada 2019 r., II OSK 3173/19; z 23 czerwca 2020 r., II OSK 1022/20; z 25 sierpnia 2020 r., II OSK 1193/20 i II OSK 1198/20 z 16 września 2020 r., II OSK 1449/20). W rozpatrywanej sprawie Miasto P., pomimo że swój interes prawny wywodzi z art. 7 ust. 1, ust. 2, art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i wymienionych w skardze uchwał Rady Miasta P. oraz wskazuje na uszczuplenie dochodów z opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, nie jest legitymowane do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. Prezydent Miasta P. występował bowiem w roli organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Miasto P. nie może być uznane za stronę postępowania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest więc niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych względów sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. dc