III SA/Gd 570/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J.K. na czynność Komisji Kwalifikacyjnej dla Nurków z dnia 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie zwrotu wniosku o przeprowadzenie egzaminu stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. UZASADNIENIE III SA/Gd 570/20 UZASADNIENIE Pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. Komisja Kwalifikacyjna dla Nurków poinformowała J.K., w związku ze złożeniem przez niego w dniu 27 stycznia 2018 r. wniosku o przeprowadzenie egzaminu na uprawnienia Kierownika Prac Podwodnych III klasy, że wniosek złożony został nieprawidłowo – z użyciem błędnego formularza oraz został złożony błędnie bezpośrednio do Dyrektora Urzędu Morskiego, podczas gdy zgodnie z przepisami powinien zostać złożony wprost do Komisji. Komisja wskazała także, że Dyrektor Urzędu Morskiego w G. wycofał uznanie dla Ośrodka Szkoleniowego "A" (w którym J.K .odbył szkolenie). Komisja poinformowała, że wnioski o przeprowadzenie egzaminu mogą być składane tylko przez ośrodki posiadające uznanie Dyrektora Urzędu Morskiego. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Komisji Kwalifikacyjnej dla Nurków w przedmiocie zwrotu wniosku o przeprowadzenie egzaminu. Zdaniem skarżącego czynność zwrotu wniosku o przeprowadzenie egzaminu na uprawnienia Kierownika Prac Podwodnych III klasy, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 4 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; w skrócie - "p.p.s.a.") istnieje możliwość objęcia sądową kontrolą takich działań organów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach. Skarżący wskazał, że jego wniosek zawierał wszystkie wymagane prawem elementy, zaś cofnięcie przez Dyrektora Urzędu Morskiego w G. uznania dla "A" nastąpiło już po zakończeniu szkolenia przez skarżącego i nie może mieć wpływu na ocenę kompetencji skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komisja Kwalifikacyjna dla Nurków wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.), a także uchybienie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a), zaś w przypadku nie odrzucenia skargi domagała się jej oddalenia. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi Komisja Kwalifikacyjna dla Nurków podniosła, że nie należy do organów administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym, a jej czynnościom nie można przypisać cech czynności z zakresu administracji publicznej. W zakresie oceny merytorycznej żądania skargi Komisja podniosła, że kontrola przeprowadzona w ośrodku "A" wykazała szereg nieprawidłowości, które doprowadziły do cofnięcia uznania dla tego ośrodka przez Dyrektora Urzędu Morskiego w dniu 31 października 2018r. Zaświadczenia dla uczestników kursu prowadzonego przez ten ośrodek o jego ukończeniu zostały natomiast wydane z datą 30 października 2018 r. co, zdaniem Komisji, nie mogło odpowiadać prawdzie. Postanowieniem z 17 czerwca 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 190/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę J.K. na czynność Komisji Kwalifikacyjnej dla Nurków z 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie zwrotu wniosku o przeprowadzenie egzaminu na uprawnienia kierownika prac podwodnych III klasy. Sąd uznał, że pismo informujące o zwrocie wniosku o przeprowadzenie egzaminu na uprawnienia kierownika prac podwodnych III klasy nie zalicza się do żadnego z rodzaju aktów wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. podlegających kontroli sądów administracyjnych. Nie jest to bowiem ani decyzja, ani postanowienie, ani nie stanowi innego rodzaju aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 28 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 971/19 wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że rozstrzygnięcie Komisji Kwalifikacyjnej dla Nurków objęte pismem z 18 grudnia 2018 r. należy zakwalifikować do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż zostało podjęte w sprawie indywidualnej, skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo, w sprawie objętej działaniem administracji publicznej i zapadło poza postępowaniem administracyjnym określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Pismo to obejmuje rozstrzygnięcie dotyczące uprawnienia skarżącego, wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Zdanie egzaminu na kierownika prac podwodnych jest bowiem koniecznym warunkiem, aby móc starać się o dyplom kierownika prac podwodnych. Zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych ustanawia się dyplom dla kierownika prac podwodnych III klasy uprawniający do kierowania pracami podwodnymi na małych głębokościach. Z kolei, stosownie do art. 20 omawianej ustawy do uzyskania tego dyplomu konieczne jest złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu teoretycznego i praktycznego z wymaganej wiedzy i umiejętności. Zaskarżone pismo Komisji Kwalifikacyjnej, wydane na podstawie § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 czerwca 2010 r. uniemożliwia Skarżącemu przystąpienie do egzaminu otwierającego drogę do uzyskania dyplomu kierownika prac podwodnych. Akt ten kształtuje więc prawo Skarżącego do nabycia uprawnień zawodowych, w istocie bowiem odmawia, niweczy, nie dopuszcza do działań umożliwiających ich nabycie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu swego postanowienia, że rzeczą Sądu I instancji będzie określenie, czy zostały spełnione warunki do wniesienia skargi na akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a następnie rozpoznanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązany jest przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność z zakresu administracji publicznej Komisji Kwalifikacyjnej dla Nurków z dnia 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie zwrotu wniosku o przeprowadzenie egzaminu na uprawnienia kierownika prac podwodnych III klasy. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zaskarżona czynność zmaterializowana w piśmie z dnia 18 grudnia 2018 r., skierowana do osoby nie będącej profesjonalnym prawnikiem, nie zawierała pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego w postaci skargi do sądu administracyjnego. Sama możliwość wniesienia skargi na tę czynność nie była oczywista, o czym świadczy wydane w niniejszej sprawie postanowienie o odrzuceniu skargi z dnia 17 czerwca 2019r. sygn. akt III SA/Gd 190/19. W tych warunkach konieczne było uznanie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego, co zgodnie z powołanym powyżej przepisem umożliwiało sądowi rozpoznanie sprawy co do istoty. Przechodząc zaś do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że podstawą prawną zaskarżonej czynności był §10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2010 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do wykonywania prac podwodnych (Dz. U. Nr 126 poz. 856 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, zgodnie z którym wniosek niekompletny nie jest rozpatrywany i jest zwracany wraz z wniesioną opłatą egzaminacyjną. Przepis §10 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, że egzamin przeprowadza się na pisemny wniosek zainteresowanej osoby, złożony w siedzibie Urzędu (Urzędu Morskiego w G. ) lub przesłany pocztą. Ani przepisy ustawy z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1970 ze zm.), ani przepisy rozporządzenia nie przewidują szczególnej formy dla wniosku o przeprowadzenie egzaminu na uprawnienia kierownika prac podwodnych III klasy. Przepisy §10 ust. 3 i 4 rozporządzenia zawierają jedynie wyliczenie elementów koniecznych wniosku i listę dokumentów, które powinny być do niego dołączone. Zatem zarzut organu co do tego, że składając wniosek nie zastosował formularza dostępnego w Internecie, jak i co do tego, że wniosek powinien zostać złożony wprost w Komisji, a nie w Urzędzie Morskim, nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Niezasadny jest także zarzut dotyczący wpływu cofnięcia uznania dla ośrodka szkoleniowego "A" na skuteczność złożenia wniosku przez skarżącego. Zgodnie z §10 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia do wniosku należy dołączyć zaświadczenie o ukończeniu szkolenia wystawione przez ośrodek uznany przez Dyrektora Urzędu Morskiego w G. . Jak wynika z akt administracyjnych skarżący złożył wymagane zaświadczenie, wystawione przez ośrodek "A", datowane 30 października 2018 r. Cofnięcie uznania dla ośrodka "A" nastąpiło decyzją Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia 31 października 2018 r. opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności. Nie mogło ono zatem mieć wpływu na czynności dokonane przez ośrodek przed datą wydania decyzji. Wystawienie zaświadczenia o odbyciu szkolenia, w przypadku, gdyby takie szkolenie nie zostało faktycznie przeprowadzone stanowiłoby niewątpliwie poświadczenie w dokumencie nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne, wypełniając znamiona przestępstwa fałszerstwa intelektualnego określonego w art. 271§1 k.k. Nie można wykluczyć zatem prawnej możliwości podważenia treści zaświadczenia złożonego wraz z wnioskiem o przeprowadzenie egzaminu, lecz wymagałoby to wykazania okoliczności, na które powołała się Komisja, przez organy powołane do ścigania przestępstw. Z akt nie wynika, by takie czynności, mające na celu zakwestionowanie wiarygodności złożonego przez skarżącego zaświadczenia zostały podjęte. Zatem ocena Komisji Kwalifikacyjnej dla Nurków wyrażona w zaskarżonej czynności w odniesieniu do przedłożonego zaświadczenia wykraczała poza samodzielne uprawnienia tej Komisji wynikające z przepisów prawa. W tym stanie sprawy, uznając że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem §10 ust. 6 rozporządzenia, Sąd orzekł na podstawie art. 146 §1 w związku z art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.