II SA/Bd 1320/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił W. K. (skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], przyznany został skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. w związku z koniecznością opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził, że z orzeczenia nie wynika, od kiedy istnieje niepełnosprawność ojca skarżącego, a wydano je kiedy miał on ukończone 62 lata. W ocenie organu zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, opisana w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."). Jako kolejną negatywną przesłankę, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., organ wskazał okoliczność, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na ojca, Na skutek odwołania wnioskodawcy od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydane na jego kanwie. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygając w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnia się art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. O ile jednak odmowa przyznania świadczenia skarżącej oparta o treść ww. przepisu była w ocenie SKO, wadliwa, to w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. - w momencie rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w obrocie prawnym pozostawała bowiem ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego (decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i od decyzji tej skarżący się nie odwołał). Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że w art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewidziano sytuację dotyczącą zbiegu świadczeń i możliwość swobodnego wyboru jednego z nich, jednakże zgoda na uchylenie decyzji nie może mieć charakteru warunkowego, tj. nie można w tym samym czasie korzystać z dwóch uprawnień, a wobec decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2021 r. skarżący pozostaje uprawnionym do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W skardze na powyższą decyzję W. K., reprezentowany przez radcę prawnego Martę J., wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zobowiązanie organów do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia niedającą się usunąć w drodze wyboru świadczenia zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., oraz naruszenie art. 6, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi, przywołując szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne, podniósł, że fakt uzyskania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a to z uwagi na treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i uprawnieniu strony do wyboru korzystniejszego świadczenia. Wskazał nadto, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób sprzeczny z zasadami państwa prawa, organy winny bowiem działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zakwestionowaną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2021 r. o odmowie przyznania W. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem W. K.. Strona skarżąca kwestionuje, stanowisko, że przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było jej uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego mocą ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]. Nadmienić w tym miejscu należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po okresach o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia ta, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, stała się i pozostaje już w sprawie niesporna, nie ma więc potrzeby szerszego odnoszenia się do niej. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten w swej wymowie jest jasny - zakłada, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna przyznanego na mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Innymi słowy, w sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie jest możliwe przyznanie mu w tym samym okresie świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli beneficjent zrzeknie się ustalonego już wcześniej decyzją administracyjną świadczenia rodzinnego. Taka interpretacja uwzględnia bowiem treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiadać będzie zatem zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że wprawdzie ustawodawca nie wymaga złożenia odrębnego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jedno ze zbiegających się świadczeń, jednakże z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika konieczność wyboru przez osobę uprawnioną jednego ze świadczeń. Dokonanie takiego wyboru jest warunkiem przyznania wybranego świadczenia. Dokonanie wyboru nie znosi przy tym konieczności spełniania pozostałych warunków ustawowych, w tym warunku określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Należy też zauważyć, że z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. ani innych obowiązujących przepisów prawa nie wynika, iż samo dokonanie wyboru powoduje, że w momencie przyznania przez organ wybranego świadczenia z obrotu prawnego automatycznie eliminowana jest decyzja przyznająca drugie zbiegające się świadczenie, albo w momencie przyznania przez organ wybranego świadczenia wnioskodawca automatycznie traci prawo do owego drugiego zbiegającego się świadczenia. Podkreślenia wymaga, że z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] lutego 2021 r. udzielił pełnomocnictwa radcom prawnym do reprezentowania w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących świadczeń rodzinnych, w szczególności ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niespornie z akt sprawy wynika, że uwzględniając wniosek skarżącego – Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], przyznał mu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. W takiej sytuacji 12 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu 14 kwietnia 2021 r.) profesjonalny pełnomocnik skarżącego złożył do MOPS we [...] wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, oświadczając, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych strona - dokonując wyboru świadczenia w celu spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego - rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie na podstawie art. 155 k.p.a. pełnomocnik skarżącego wniósł o uprzednie uchylenie obowiązującej decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w końcowym etapie postępowania z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - "ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia niniejszego wniosku, tj. na dzień 31 marca 2021 r.". Stwierdzić należy, że tak skonstruowany wniosek nie mógł ponad wszelką wątpliwość wywołać skutku prawnego w postaci niejako "automatycznego" wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o przyznaniu skarżącemu konkurencyjnego świadczenia - specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego (w wyższej wysokości) ustało prawo do pobierania zbieżnego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niesporną w sprawie okolicznością, znajdującą potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy jest również to, że decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] lutego 2021 r., o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sposób ostateczny i wiążący dla organów rozstrzygnięto zatem w zakresie, w jakim wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dotyczył przysługującego skarżącemu uprawnienia do pobierania świadczenia zbieżnego w rozumieniu art. 27 ust. 5 u.ś.r. Co znamienne, decyzja powyższa (doręczona pełnomocnikowi skarżącego 18 maja 2021 r.) nie została zakwestionowana w administracyjnym toku instancji, zatem jest decyzją ostateczną. Profesjonalny pełnomocnik winien być świadomy skutków prawnych takiego stanu rzeczy i konsekwencji, jakie ostateczna decyzja o odmowie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego będzie mieć wobec możliwości uzyskania przez mocodawcę (skarżącego) uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W tak ukształtowanej sytuacji procesowej organy obu instancji, działając (zgodnie z art. 6 k.p.a.) na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. nie uchybiły obowiązującym przepisom prawa odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem opisanej w tym przepisie przesłanki negatywnej. Skoro w obrocie prawnym pozostawała niezakwestionowana decyzja z [...] maja 2021 r., to tym samym skutki wywierała decyzja organu I instancji z [...] lutego 2021 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku podnoszone w skardze zarzuty i orzecznictwo odnoszące się do spraw o odmiennych okolicznościach. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, a przy tym nie posiadał właściwości, aby w tym postępowaniu administracyjnym wzruszyć ostateczne decyzje Prezydenta o przyznaniu świadczenia specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r., jak również decyzji z [...] maja 2021 r o odmowie uchylenia tej decyzji. Zarzuty naruszenia przepisów materialnych w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z 27 ust. 5 u.ś.r. nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Podobnie jak zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Dokonując szerokiego wywodu co do niebudzącego wątpliwości Sądu poglądu dotyczącego uprawnień podmiotów wnioskujących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania już przez nich świadczenia konkurencyjnego skarżący pominął, że w jego sprawie kwestia uchylenia (zmiany) decyzji przyznającej to konkurencyjne świadczenie została już ostatecznie, negatywnie rozstrzygnięta. O ile zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wnioskodawca może wybrać świadczenie dla siebie korzystniejsze, to realizacja tego wyboru musi wiązać się z wyeliminowaniem decyzji przyznającej konkurencyjne świadczenie z obrotu prawnego, a co dokonać winno się w przepisanej prawem formie (decyzji o zmianie/uchyleniu decyzji ostatecznej). Odmowne rozstrzygnięcie w tym zaś zakresie zamyka drogę do uzyskania świadczenia korzystniejszego. Jeszcze raz Sąd wskazuje, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została przez skarżącego zakwestionowana nawet poprzez wyczerpanie trybu odwoławczego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem na postawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.