I GSK 1572/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 334/20 w sprawie ze skargi (...) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od (...) rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 334/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez (...) w (...) (dalej: Spółka, skarżąca), postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia (...) o numerze (...) w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych i zasądził na jej rzecz 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zawiadomieniem z dnia (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") poinformował Spółkę o zamiarze przeprowadzenia kontroli prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do pobierania których zobowiązany jest ZUS, a także zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. W dniu (...) inspektorzy kontroli ZUS udali się do siedziby Spółki w celu wznowienia czynności kontrolnych, jednakże nie zastali osób upoważnionych do jej reprezentowania. Obecna na miejscu (...) skontaktowała się telefonicznie z osobą upoważnioną do reprezentowania Spółki –(...) i przekazała inspektorom, że proponuje on spotkanie w dniu 29 lub 30 października 2019 r. Inspektorzy poprosili również(...), by przypomniała o skierowanym do (...) pisemnym wezwaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r. do przedłożenia dokumentów. Pismem z dnia (...) Spółka wystąpiła ze sprzeciwem wobec wykonywania czynności kontrolnej w dniu 25 października 2019 r., polegającej na wystosowaniu do (...) żądania przygotowania dokumentów dotyczących przedmiotu kontroli i przedstawienia ich w dniu 29 października 2019 r. Zdaniem Spółki, czynność ta została dokonana z naruszeniem art. 49 ust. 1 oraz art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.). Po rozpatrzeniu sprzeciwu ZUS wydał w dniu 31 października 2019 r. postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Postanowienie to doręczono Spółce w dniu (...). Zażaleniem z dnia (...) – złożonym w tym samym dniu w siedzibie I Oddziału ZUS w Poznaniu – Spółka zaskarżyła postanowienie z dnia (...). Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...), wydanym z upoważnienia Prezesa ZUS, utrzymano w mocy postanowienie z dnia (...) o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu organ podniósł, że wbrew stanowisku Spółki, inspektorzy kontroli ZUS nie wznowili w dniu (...) czynności kontrolnych, wobec czego nie podjęli również czynności polegającej na wystosowaniu do (...) żądania przygotowania dokumentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia (...) Spółka wniosła o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu wydania postanowienia po upływie terminu wynikającego z art. 58 ust 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, organ powołał się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II FSK 345/10, zgodnie z którym, termin rozpatrzenia zażalenia rozpoczyna swój bieg w dacie jego wpływu do organu odwoławczego. W stanie faktycznym sprawy oznacza to, że skoro termin rozpoczął swój bieg w dniu 18 listopada 2019 r., w którym zażalenie wpłynęło do Prezesa ZUS, to zaskarżone postanowienie z dnia 25 listopada 2019 r. wydano z jego zachowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 58 ust 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, jakkolwiek z nieco innych względów niż wywodziła to Skarżąca. W ocenie Sądu I instancji, spór między stronami sprowadzał się do tego, jak należy rozumieć przyjętą przez ustawodawcę w art. 58 ust. 9 konstrukcję, zgodnie z którą, "organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia". W istocie chodzi zaś o rozumienie użytego tam określenia "od dnia jego wniesienia". Rozstrzygnięcie tego sporu miało zasadnicze znaczenie z punktu widzenia niedochowania wskazanego terminu 7 dni, o czym jest mowa w art. 58 ust. 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców. WSA wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes ZUS nie jest organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s.") wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Pogląd taki został wyrażony m.in. w wyrokach NSA: z dnia 20 lipca 2005 r. o sygn. akt II GSK 110/05; z dnia 6 września 2005 r. o sygn. akt II GSK 154/05 i II GSK 132/05; z dnia 28 września 2005 r. o sygn. akt II GSK 181/05; z dnia 3 października 2005 r. o sygn. akt II GSK 206/05 i II GSK 160/05). W ocenie Sądu I instancji, stanowisko to pozostaje aktualne również w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, bowiem zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s. kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi – należy do zadań Zakładu, nie zaś do zakresu działania Prezesa ZUS, określonego w art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Próżno doszukać się również takich kompetencji dla Prezesa ZUS w Rozdziale 10 u.s.u.s. - "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych". Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.u.s., protokół kontroli stanowi podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83. Ten ostatni przepis wyraźnie zaś stanowi, że decyzję taką wydaje Zakład, a nie Prezes ZUS. Zatem wniesienie zażalenia do terenowej jednostki organizacyjnej ZUS (w niniejszej sprawie do I Oddziału ZUS w Poznaniu) zawsze będzie równoznaczne z jego wniesieniem do organu rozpoznającego środek odwoławczy. W konsekwencji, termin 7 dni do rozpatrzenia zażalenia powinien być liczony od daty jego wniesienia do ZUS. Zaskarżone postanowienie, choć wydane z upoważnienia Prezesa ZUS, należy traktować jako postanowienie wydane przez ZUS, za którego działał Prezes ZUS. W realiach kontrolowanej sprawy bezspornym było, że Skarżąca wniosła zażalenie w dniu 14 listopada 2019 r. – co wynika z umieszczonej na nim pieczęci I Oddziału ZUS w Poznaniu ze wskazaniem tej daty. Zatem postanowienie z dnia 25 listopada 2019 r. w istocie zapadło już po upływie 7-dniowego terminu do rozpatrzenia zażalenia, liczonego od dnia jego wniesienia. Sąd I instancji argumentował, że skoro zatem właściwy organ nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, to postanowienie z dnia 31 października 2019 r. o kontynuacji czynności kontrolnych upadło z mocy samego prawa i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Jak to przy tym słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Wa 3615/17, wobec nierozpatrzenia zażalenia w terminie odpada możliwość wydawania postanowienia w sprawie rozpatrywania sprzeciwu przez organ drugiej instancji. Postępowanie zażaleniowe odnośnie do kontynuacji czynności kontrolnych zostaje wtedy zakończone milcząco, co jest przewidziane przez ustawodawcę w art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a. Skoro skutek prawny milczenia organu jest znany, to zbędne jest wydawanie postanowienia, które musiałoby jedynie potwierdzać skutek prawny istniejący z mocy ustawy. Stanowisko to jest aktualne na gruncie niniejszej sprawy, wobec odesłania z art. art. 59 ust. 16 ustawy – Prawo przedsiębiorców. Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy; wniósł oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców, przez przyjęcie, że Organ nie rozpoznał zażalenia w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy zostało ono rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przez Organ, a tym samym Organ nie dopuścił się naruszenia innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców przez przyjęcie, że Organ nie rozpatrzył zażalenia w terminie, co spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie Skarżącej zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców; - pominięcie przy rozpatrywaniu tej sprawy art. 66 ust. 5 u.s.u.s., co skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie organem administracji publicznej jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wniesienie zażalenia do terenowej jednostki organizacyjnej ZUS zawsze będzie równoznaczne z jego wniesieniem do organu rozpoznającego środek odwoławczy, podczas gdy z treści przepisu art. 66 ust. 5 ustawy systemowej wprost wynika właściwość Prezesa ZUS - w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie uwzględniono regulacji zawartej w art. 66 ust. 5 u.s.u.s., co skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie organem administracji publicznej jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wniesienie zażalenia do terenowej jednostki organizacyjnej ZUS zawsze będzie równoznaczne z jego wniesieniem do organu rozpoznającego środek odwoławczy. W myśl wskazanego wyżej przepisu w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. Zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostały określone w art. 68 u.s.u.s. Wśród nich wymieniono kontrolę wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi (art. 68 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s.). Zakres kontroli, jej przedmiot, obowiązki kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów kontroli Zakładu uregulowano w Rozdziale 10 "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych". Zgodnie z art. 92a u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. W związku z tym podjęcie przez organ kontroli czynności, o których mowa w art. 59 ust. 9 i 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, jest działaniem z zakresu administracji publicznej mieszczącym się w kompetencjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców wydanie postanowienia po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę należy do organu kontroli, jednakże ustawa nie określa organu właściwego do orzekania w sprawie zażalenia. Przypomnieć trzeba, że do postępowań, o których mowa w art. 59 ust. 6, 7 i 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. (art. 59 ust. 16 u.s.u.s). Postępowanie kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 180 § 2 k.p.a., co oznacza, że organy odwoławcze właściwe w tych sprawach określają przepisy odrębne (art. 181 k.p.a.). Mając na uwadze uregulowania wynikające z art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 144 i art. 127 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia, właściwym do orzekania na skutek zażalenia wniesionego od postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o kontynuowaniu czynności kontrolnych na podstawie art. 66 ust. 5 u.s.u.s. jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że "...nie można zdaniem Sądu przyjąć, że na gruncie art. 58 ust. 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców, organem "właściwym" do rozpatrzenia zażalenie był Prezes ZUS.". W tym miejscu zauważyć należy, że w cytowanym fragmencie uzasadnienia, jak i wielu innych jego miejscach, WSA błędnie wskazuje przepis art. 58 ust. 9 i 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, zamiast art. 59 ust. 9 i 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, jednocześnie przywołując treść tych drugich przepisów. Pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy przepisu art. 66 ust. 5 u.s.u.s. spowodowało, że Sąd I instancji wysnuł nietrafny wniosek, że "... termin 7 dni do rozpatrzenia zażalenia powinien być liczony od daty jego wniesienia do ZUS.". W konsekwencji czego WSA błędnie przyjął, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 9 i 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, co obligowało Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji, uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko, obowiązany będzie dokonać oceny zasadności zarzutów skargi, w szczególności w kontekście zarzutu niezachowania przez organ terminu 7 dni, o którym mowa w art. 59 ust. 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców, bo takiej oceny zaskarżony wyrok nie zawiera. O kosztach, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).