III SA/Łd 429/20

SENTENCJA Dnia 28 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Świnice Warckie z dnia 7 listopada 2019 roku nr VIII//70/2019 w sprawie Programu współpracy Gminy Świnice Warckie z organizacjami pozarządowymi na 2020 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE III SA/Łd 429/20 UZASADNIENIE W dniu 8 kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy, działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o Prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. 2019 r. poz. 740); art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Świnice Warckie z dnia 7 listopada 2019 r., nr VIII/70/2019 podjętą w sprawie Programu współpracy Gminy Świnice Warckie z organizacjami pozarządowymi na rok 2020, w zakresie § 4, § 15, § 16 ust. 1, ust. 2, ust. 5, § 17 ust. 1, ust. 2 załącznika nr 1 uchwały (dalej Program), w której zarzucił istotne naruszenie: - art. 5a ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 688)- dalej ustawa; art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143, § 149 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 200 2 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r. poz. 283)- dalej rozporządzenie, poprzez nieuprawnione powtórzenie w § 4 Programu (określającym zasady współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi) regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, a nadto jej nieuprawnioną modyfikację, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, zawartej w art. 5a ust. 4 ustawy; - art. 5a ust. 4 ustawy poprzez określenie, z naruszeniem ustawowej delegacji, w § 15 Programu, iż komisje konkursowe powołuje wójt, który to zapis przekracza przysługujące Radzie Gminy uprawnienia do regulowania tej materii; - art. 5a ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2b, ust. 2c, ust. 2d i ust.2da ustawy, art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143, § 149 rozporządzenia poprzez nieuprawnione powtórzenie w § 16 ust. 1 Programu (regulującego skład komisji konkursowej) treści art. 15 ust. 2b, ust. 2c, ust. 2d i ust.2da ustawy; - art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2b, ust. 2e i ust.2da ustawy, art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143, § 149 rozporządzenia poprzez nieuprawnione powtórzenie w § 16 ust. 2, ust. 5 i § 17 ust. 1 Programu (regulujących skład i zasady działania prac komisji konkursowej) treści art. 15 ust. 2b, ust. 2e i ust.2da ustawy; - art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2d ustawy poprzez określenie w § 17 ust. 2 Programu, iż członków komisji wskazanych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 wybiera wójt, co stanowiło nieuprawnioną modyfikację art. 15 ust. 2d ustawy. Z uwagi na powyższe naruszenia Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie nieważności § 4, § 15, § 16 ust. 1 – 2, ust. 5, § 17 ust. 1-2 Programu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Świnice Warckie wskazała, iż wobec uznania stawianych zarzutów za zasadne, zakwestionowane przez Prokuratora § 4, § 15, § 16 ust. 1 – 2, ust. 5, § 17 ust. 1-2 Programu zostaną uchylone. Jednocześnie poinformowano, że stosownie do treści art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy Wójt Gminy Świnice Warckie wydał zarządzenie w sprawie powołania Komisji konkursowej w celu opiniowania złożonych ofert na realizację zadania publicznego oraz określenia Regulaminu Pracy Komisji Konkursowej. Organ administracji wnosił o nieobciążanie kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w Łęczycy uchwała Rady Gminy Świnice Warckie z dnia 7 listopada 2019 r. w sprawie Programu współpracy Gminy Świnice Warckie z organizacjami pozarządowymi na rok 2020, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) - dalej: u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Natomiast w myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: DZ.U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA z 20 września 2018 r., II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Prokurator Rejonowy w Łęczycy uczynił uchwałę Rady Gminy Świnice Warckie z dnia 7 listopada 2019 r. w sprawie Programu współpracy Gminy Świnice Warckie z organizacjami pozarządowymi na 2020 r. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 688) - dalej ustawa. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Natomiast jak wynika z ust. 4 powołanego przepisu roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy podejmowana w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. jest aktem prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje bowiem sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych a jeszcze nieistniejących (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Ol 271/20; z 20 marca 2018 r., II SA/Ol 78/18; wyrok WSA w Kielcach z 17 czerwca 2020 r., II SA/Ken 393/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym biorąc pod uwagę materię rzeczonego programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania przedmiotowego programu, nie ulega wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy, jest aktem prawa miejscowego. Powinna być zatem, stosownie do powołanego wcześniej art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), to jest opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy), z mocą obowiązującą po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (art. 4 ust. 1 ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkującym nieważnością uchwały w całości (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08; z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak wynika z treści § 3 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tym samym Rada Gminy Świnice Warckie zaniechała ustawowego obowiązku opublikowania przedmiotowej uchwały, jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się natomiast do zarzutów wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem to ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego, w tym również ich treść, jak i zakres obowiązywania. Potwierdzenie w/w zasady konstytucyjnej stanowi powołany wcześniej przepis art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podkreślić należy, iż uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący jest ściśle związany jej treścią. Organy samorządu terytorialnego mogą bowiem ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2019 r., II SA/Bk 297/19; wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 704/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ stanowiący ma zatem obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zasadność powyższego potwierdza także § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Łęczycy zasadnie podnosi, że kwestie uchwalone w § 4, § 15, § 16 ust. 1, ust. 2, ust. 5, § 17 ust. 1 i ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Świnice Warckie z dnia 7 listopada 2019 r., nr VIII/70/2019, stanowią niedopuszczalne prawem powtórzenie powszechnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a nadto ich nieuprawnioną, częściową modyfikację. Tym samym powyższe przepisy jako uchwalone z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 5 ust. 4 w/w ustawy, winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Co więcej, powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez Radę Gminy Świnice Warckie, która w udzielonej odpowiedzi na skargę zadeklarowała zmianę zakwestionowanych przepisów. Niemniej jednak, jak już wcześniej wskazano, z uwagi na stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie prawa polegające na braku opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości. Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnień wynikających z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.