II GSK 1067/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1217/09 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od G. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1217/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r., stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd uznał za miarodajny następujący stan faktyczny sprawy. W dniu [...] lutego 2009 r. na postoju taksówek przy zbiegu ul. B. i ul. W. w S. przeprowadzona została kontrola drogowa samochodu marki Opel o nr rej. [...]i numerze [...] należącego do G. S., a kierowanego przez kierowcę G. T. Na kontrolowany samochód kierowca nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką i oświadczył, że przewozy bez wymaganej licencji wykonuje od 2 lutego 2009 r. na podstawie umowy zlecenia oraz, że przedsiębiorca i właściciel pojazdu G. S. zamierzał o licencję wystąpić, ale chciał to uczynić po zmianie właściciela pojazdu i uzyskaniu wpisu w dowodzie rejestracyjnym. Kierowca okazał natomiast licencję nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta S. dla C. T. G. S. na inny pojazd o numerze rejestracyjnym [...]i numerze [...]. Decyzją Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nałożono na przedsiębiorcę G. S. karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Po rozpatrzeniu odwołania G. S. , decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję organu I instancji, stwierdzając, że bezspornym jest fakt, że przedsiębiorca wykonywał w dniu kontroli przewozy taksówką pojazdem innym niż wskazany w licencji udzielonej na pojazd o nr rej. [...] i nr podwozia [...], a mianowicie pojazdem o nr rej. [...] i nr podwozia [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że odmiennie niż w przypadku innego rodzaju licencji, wydawanych na transport drogowy osób lub rzeczy w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, licencja na transport drogowy taksówką uprawnia przedsiębiorcę do wykonywania działalności na jej podstawie wyłącznie pojazdem określonym w jej treści. Wyłącznie bowiem w licencji na transport taksówką wskazuje się nie tylko numer rejestracyjny pojazdu, ale dla jego pełnej identyfikacji także numer VIN. Jednoczesne przypisanie udzielonego przedsiębiorcy uprawnienia do konkretnego pojazdu oznacza, że przewoźnik wykonując przewóz taksówką pojazdem niewymienionym w licencji narusza prawo, gdyż czyni to bez wymaganej prawem licencji. Uwzględniając skargę, Sąd I instancji stwierdził, że błędne jest założenie organów obu instancji, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie licencji nr [...] wydanej w dniu [...] marca 2006 r. przez Prezydenta Miasta S. z terminem ważności do 22 marca 2036 r. innym pojazdem niż wpisany do licencji jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Zdaniem Sądu nieodnotowanie w licencji, w drodze formalnej zmiany jej treści, numeru rejestracyjnego wraz z numerem podwozia pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie może być utożsamiane z wykonywaniem tej działalności bez licencji. Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie skarżący posiadał i okazał podczas kontroli licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielona skarżącemu licencja nr [...] wydana w dniu [...] marca 2006 r. przez Prezydenta Miasta S. z terminem ważności do 22 marca 2036 r. wskazywała inny numer rejestracyjny i inny numer podwozia VIN niż kontrolowany pojazd. Natomiast już po kontroli, po złożeniu wniosku, skarżącemu została wydana licencja, która zawierała ten sam numer oraz ten sam termin jej ważności ze wskazaniem danych kontrolowanego pojazdu. WSA powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że zaniechanie obowiązkowi wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności. Samo naruszenie warunków licencji nie oznacza, że jest to transport wykonywany bez licencji w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z powodu naruszenia warunków licencji ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżone dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji. Zdaniem Sądu niedopełnienie przez skarżącego obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi zmiany pojazdu nie stanowi podstawy wymierzenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Posługiwanie się pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji nie oznacza, że jest to transport drogowy taksówką wykonywany bez wymaganej licencji, tylko stanowi naruszenie istotnych jej warunków i może być ewentualną przyczyną cofnięcia licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. – poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.3. załącznika do u.t.d., 2) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto podał, że w przypadku, gdy przedsiębiorca dokonuje zmiany pojazdu, którym dotychczas wykonywał przewozy taksówkowe, obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, bowiem stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 u.t.d. licencji udziela się na określony pojazd, który jest wymieniony w treści samej licencji. Licencja stosownie do treści art. 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 4 u.t.d., ma bowiem charakter podmiotowo-przedmiotowy. Zdaniem kasatora przewóz wykonywany pojazdem nie wymienionym w licencji wykracza poza zakres uprawnień licencyjnych i jest równoznaczny z brakiem licencji. Kasator podniósł ponadto, że treść art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. nakłada na przedsiębiorcę obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach danych. Jednakże obowiązek ten nie może być interpretowany w taki sposób, aby sam fakt ich zgłoszenia, przenosił uprawnienia przewoźnika z pojazdu na pojazd. Zmiana pojazdu tak jak zmiana podmiotu posiadającego uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką nie jest zmianą danych o jakich mowa w art. 14 u.d.t., ale jest zmianą całokształtu uprawnienia, które zostało przyznane konkretnemu podmiotowi na konkretny pojazd. Zdaniem organu każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji, która to treść dotyczy istoty uzyskanego uprawnienia - nie jest zmianą o jakiej mowa w art. 14 u.t.d., ale okolicznością powodująca konieczność uzyskania nowego uprawnienia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Posługiwanie się przez organy udzielające ww. uprawnień różnymi formami prawnymi mającymi na celu odformalizowanie postępowania administracyjnego, które zmierza do wydania uprawnień do wykonywania transportu drogowego taksówką na inny pojazd niż dotychczas posiadany, nie może powodować domniemania, że mamy do czynienia ze zgłoszeniem kolejnego lub innego pojazdu do posiadanej już licencji. W przypadku przewozów wykonywanych taksówką pojazdem niewymienionym w licencji ustawodawca przewidział tylko jedną sankcję, tj. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna została oparta m.in. na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym( Dz.U. z 2007 r., Nr, 125, poz. 874, ze zm.), dalej: u.t.d., a ich istota sprowadza się do podważenia poglądu Sądu I instancji, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką innym pojazdem niż wskazany w ważnej licencji stanowi jedynie naruszenie istotnych warunków tej licencji, co może być ewentualnie przyczyną cofnięcia licencji, lecz nie może być utożsamiane z wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Wymagania jakie winny być spełnione w przypadku ubiegania się o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką określa art. 6 u.t.d., przy czym taka licencja udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy więc zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który udzielona została licencja. Skoro licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest udzielona na określony pojazd (art. 6 ust. 4 u.t.d.), to "dane" dotyczącego tego pojazdu muszą być zawarte w treści licencji. W konsekwencji jeżeli przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką zamierza wykonywać ten transport innym pojazdem niż określonym w licencji, to stosownie do art. 14 ust. 2 omawianej ustawy jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, a taka zmiana jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 u.t.d.). Do wniosku o zmianę treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, przedsiębiorca powinien dołączyć dokumenty związane z tą zmianą, a przewidziane dla wniosku o udzielenie licencji, tj. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku, gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi (art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.). W postępowaniu dotyczącym zmiany treści licencji na inny pojazd właściwy organ będzie zobowiązany do badania, czy przedsiębiorca występujący z takim wnioskiem posiada tytuł prawny do dysponowania tym "nowym" pojazdem oraz czy zgłoszony do licencji pojazd - na podstawie przedłożonych dokumentów - spełnia wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym. W związku z powyższym, skoro przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji, na pojazd którym faktycznie w dniu kontroli przewóz wykonuje, to należy uznać, iż wykonuje on przewóz bez wymaganej licencji, a zatem narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszania ustawowych obowiązków nie tylko w zakresie zgłaszania nowych danych lecz przede wszystkim w zakresie posiadania licencji, gdyż przedsiębiorcy, posiadający licencję na konkretnie określony pojazd mogliby faktycznie wykonywać transport drogowy innym pojazdem, niż określony w licencji, co naruszałoby interesy innych przedsiębiorców wykonujących transport zgodnie z uzyskaną licencją, a także podważałoby celowość reglamentacji takich przewozów. Taka zaś reglamentacja wynika z treści art. 6 ust. 6 u.t.d., zgodnie z którym właściwe rady gmin i Rada m.st. Warszawy określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumentów. W związku z powyższym nie można podzielić poglądu, iż zaniechanie dopełnienia przez skarżącego obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zmianę licencji i posługiwanie się przez niego dotychczasową licencją wystawioną na inny pojazd niż ten, którym przewóz był wykonywany, stanowi jedynie przesłankę do faktycznego cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentu, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83. Cofnięcie licencji na tej podstawie dotyczy więc sytuacji, gdy przedsiębiorca nie dopełnia wymogów formalnych w postaci "nieprzedstawienia w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów". W rozpoznawanej sprawie nie chodzi o brak przedstawienia "w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów", lecz o brak wniosku o zmianę licencji który powoduje, iż nie zostaje wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące takiej zmiany, a w konsekwencji wobec braku licencji "zmienionej" dotyczącej "nowego" pojazdu przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką tym pojazdem wykonuje go bez wymaganej licencji. Zauważyć ponadto należy, że stosowanie sankcji na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów tej ustawy nie pozbawia organu możliwości prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 1-3 omawianej ustawy, gdyż cofnięcie licencji nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do jednej z sankcji (kar) wymienionych w art. 92 u.t.d. Stąd też jeżeli przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji na tę taksówkę, to narusza obowiązek, o jakim mowa w wykazie lp. 1.1.3. załącznika do u.t.d., a jednocześnie takie naruszenie obowiązków może być ocenione w kontekście obligatoryjnego cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2b, zgodnie z którym licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego stanowią usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Nie wymagają szczegółowego odniesienia zarzuty procesowe, gdyż ich uzasadnienie sprowadzające się do zakwestionowania stanowiska Sądu, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków, dotyczy w istocie niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, o czym była mowa wyżej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł stosowanie do przepisu art. 203 pkt 2 p.p.s.a.