II SAB/Ol 151/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Lokalnej Grupy Działania W. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 14 czerwca 2022 r. M. B. (skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Stowarzyszenia A (organ), zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) poprzez nierozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w wymaganym prawem terminie. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Stowarzyszenia do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 17 maja 2022 r. w formie mailowej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie w formie elektronicznej na adres mailowy następujących informacji: Skanu umowy zawartej pomiędzy Narodowym Instytutem Wolności - Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego a "[...]" na realizację zadania publicznego zatytułowanego [...]. Skanów wszystkich załączników do w/w umowy. Stowarzyszenie zareagowało przesłaniem odpowiedzi w dniu 18 maja 2022 r. na adres mailowy skarżącego, w której wskazało, iż możliwe jest przekazanie kopii umowy nr [...] o realizację zadania publicznego zleconego w ramach Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich NOWEFIO na lata 2021 - 2030, pn. [...], w części która stanowi informację publiczną, a objętość umowy to 12 stron. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że zgodnie z uregulowaniami wewnętrznymi przygotowanie skanów dokumentów jest odpłatne w wysokości 3 złote za stronę (Zarządzenie nr 2/2016 Prezesa [...]), a przesłanie żądanej informacji publicznej nastąpi po przesłaniu potwierdzenia zapłaty. W zakresie pkt 2 żądania Stowarzyszenie wskazało, że załączniki do umowy: Oferta realizacji zadania publicznego, Zaktualizowany harmonogram działań, Zaktualizowana kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji zadania, Zaktualizowany opis poszczególnych działań - stanowiący integralną cześć oferty, Umowa oferty wspólnej - stanowią dokumenty sporządzone przez wnioskodawcę i nie stanowią informacji publicznej. Podniósł, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie pkt 1 żądanej informacji, gdyż po pierwsze: niezasadnie domagało się od skarżącego wniesienia opłaty od żądanego wniosku nie wskazując przy tym, jakie to przesłanki zaistniały w sprawie, aby odstąpić od zasady nieodpłatności udostępniania informacji publicznej, a skarżącemu miało zostać udostępnione raptem 12 stron, do tego w formie skanu. Po drugie, nawet gdyby błędnie przyjąć za organem, że naliczenie opłaty było zasadne, to Stowarzyszenie również pozostaje w bezczynności, co wynika z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z uwagi na powyższe, skoro skarżący nie modyfikował treści wniosku, to organ po poinformowaniu skarżącego o obowiązku uiszczenia opłaty powinien przesłać żądaną informację w terminie 14 dni od dnia powiadomienia, gdyż w/w przepis nie uzależnia udostępnienia żądanej informacji od wniesienia opłaty. Ponadto, w zakresie pkt. 2 wniosku skarżącego organ błędnie przyjął, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż dokumenty te, a więc załączniki, stanowią bezsprzecznie informację publiczną po zakończeniu postępowania. Tym samym po zawarciu umowy dokumenty te stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę z 14 lipca 2022 r. pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na gruncie u.d.i.p. organ zobowiązany jest do udzielenia informacji, ale to wnioskodawca określa jaki zakres informacji objęty jest jego wnioskiem. Zobowiązany do udostępnienia informacji, nie jest dysponentem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w przypadku wątpliwości co do zakresu żądanych informacji to wnioskodawca obowiązany jest do określenia jakiej informacji żąda, zwłaszcza w sytuacji gdy zależy od tego wysokość opłaty. Organ zobowiązany jest udostępnić informacje, które stanowią informację publiczną, ale w zakresie wskazanym przez uprawnionego, którego wniosek wyznacza zakres udostępnienia, i który to wniosek winien być sformułowany w sposób precyzyjny. Skoro wnioskodawca został należycie poinformowany o elementach umowy jakie mogą zostać mu udostępnione i opłacie za wytworzenie informacji udostępnianej, i nie precyzuje zakresu swojego wniosku, nie można mówić o bezczynności organu. Pomimo dwukrotnego wezwania przez Sąd (pisma z dnia 21 lipca 2022 r. i z dnia 22 sierpnia 2022 r.), pełnomocnik organu nie nadesłał do Sądu całości akt administracyjnych sprawy związanych ze złożeniem przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wartym podkreślenia jest, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przede wszystkim należy wskazać, że podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku całego, toczącego się przed nim, postępowania. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę zgodności z prawem, rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne, postępowania organu. Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Sąd może zatem wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy. Analizując pierwotnie przekazane przez organ akta Sąd doszedł do przekonania, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego wezwał pełnomocnika organu do przedłożenia kompletnych akt sprawy. Jednak pełnomocnik organ, pomimo dwukrotnego (prawidłowo doręczonego) wezwania nie przedłożył całości akt administracyjnych sprawy związanych ze złożeniem przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W takim stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a., wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie nadesłanych akt sprawy. Dalej należy wskazać, że gdy przedmiotem skargi jest bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zastosowanie znajduje przepis szczególny, którym jest art. 21 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jest to lex specialis w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślający inny, krótszy - 15 dniowy - termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie. Na gruncie niniejszej sprawy powyższa regulacja została naruszona przez organ, bowiem z akt wynika, że skarga wpłynęła do organu 15 czerwca 2022 r., a do Sądu została przekazana wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 15 lipca 2022 r. (data stempla pocztowego). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Wobec powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione - w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy) – organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zasadą jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewidział możliwość przedłużenia terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej maksymalnie do 2 miesięcy, jeżeli jego załatwienie w terminie 14 dni nie jest możliwe. W myśl art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wówczas podmiot ten, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, czyli bez wniesienia opłaty. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 53/20; wyrok WSA w Poznaniu z 26 maja 2021 r., sygn. IV SAB/Po 24/21; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W doktrynie zasadnie podkreślono, że w przypadku braku reakcji wnioskodawcy na otrzymane powiadomienie o wysokości opłaty podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może odmówić realizacji wniosku, tj. wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji, ani też skorzystać z możliwości wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż skorzystanie z ww. sposobów zakończenia postępowania może nastąpić jedynie w ściśle określonych przepisami u.d.i.p. przypadkach. Podmiot zobowiązany nie będzie mógł również w omawianej sytuacji pozostawić wniosku bez rozpoznania, gdyż przepisy u.d.i.p. przewidują jedynie trzy sposoby zakończenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej: wydanie decyzji odmownej lub o umorzeniu postępowania bądź też udostępnienie informacji publicznej (zob. K. Kędzierska, Opłaty związane z dostępem do informacji publicznej [w:] Informacja w Administracji Publicznej, 2016, Nr 2, s. 17). Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 – z zastrzeżeniem modyfikacji terminu dokonywanej przez art. 15 ust. 2), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2). W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, skoro wnioskowana informacja publiczna nie została udostępniona to organ pozostaje w bezczynności. Mianowicie, organ ograniczył się jedynie do poinformowania skarżącego, że możliwe jest przekazanie kopii umowy o realizację zadania publicznego wyłącznie w części, która stanowi informację publiczną oraz, że przygotowanie skanów dokumentów jest odpłatne. W ocenie Sądu bezczynność organu jest bezsporna, a wskazywane przez pełnomocnika organu powody takiego stanu rzeczy nie mogą mieć znaczenia dla oceny samego faktu jej zaistnienia. W tej sytuacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać go rozpatrzenia wniosku skarżącego z 17 maja 2022 r., w terminie 14 dni, wynikającym z powołanego wyżej art. 13 u.d.i.p. (punkt I sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt II sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku), obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika i pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.