I OW 155/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza N. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem N. a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H.S. o przyznanie pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu w hotelu, dofinansowanie zakupu żywności i zasiłku okresowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta R. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 25 lipca 2014 r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 11 sierpnia 2014 r., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając w imieniu Burmistrza N., wniosła o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość miejscową pomiędzy Burmistrzem Miasta N. a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie wniosku [...] o pokrycie kosztów pobytu w hotelu [...] w R., dofinansowania zakupu żywności i o zasiłek okresowy. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na następujący stan faktyczny sprawy. Dnia 22 maja 2014 r. H.S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z wnioskiem o pokrycie kosztów pobytu w hotelu [...] w R., dofinansowanie zakupu żywności i o zasiłek okresowy. Wniosek ten MOPS w R. przekazał do załatwienia zgodnie z właściwością do Ośrodka Pomocy Społecznej w N.. Po zbadaniu swojej właściwości i przeanalizowaniu faktów OPS w N. zwrócił sprawę do załatwienia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w R. Stwierdził bowiem, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jedynie w przypadku osoby bezdomnej, według art. 101 ust. 2, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. H.S. został wymeldowany z N. 13 marca 2000 r. w trybie administracyjnym. Oznacza to, że przynajmniej pół roku wcześniej opuścił mieszkanie, zabierając wszystkie swoje rzeczy osobiste. Od tego czasu nie pojawiał się w N. oraz nie zgłosił ponownego zameldowania na pobyt stały ani czasowy. Z dokumentów przesłanych przez MOPS w R. wynika, ze H.S. nadal zamieszkuje w R., mieszka w budynku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] i jest tam meldowany na pobyt czasowy od 1 kwietnia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 8 u.p.s., osoba bezdomna, to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, niezameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwość zamieszkania oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z racji tego, że prawo administracyjne nie określa definicji miejsca zamieszkania, sięgnąć trzeba do art. 25 k.c., zgodnie, z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd, że przez pojęcie "zamiar" trzeba rozumieć nie wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. H.S. oczekuje na przydział mieszkania w K. – tam złożył wniosek, zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., do lipca 2013 r., pracował w [...] N., dodatkowo 27 marca 2012 r. złożył oświadczenie, że od 1988 r. nie przebywa w N. i nie wiąże swojej przyszłości z N.. Spełnione są więc dwa czynniki dające podstawę do stwierdzenia, że gmina R. jest głównym ośrodkiem działalności i ześrodkowania aktywności życiowej [...]: zewnętrzny – fakt przebywania i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu. Ośrodek Pomocy Społecznej w N. pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. poinformował MOPS w R., że nie jest gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku [...]. W zaistniałej sytuacji powstał negatywny spór, w którym każdy z organów uznał się niewłaściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku. W tej sytuacji Ośrodek Pomocy Społecznej w N. wnosi o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta N., Prezydent Miasta R. wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku [...] jest Burmistrz N.. Przekazując sprawę do załatwienia wnioskodawcy organ udzielający odpowiedzi miał na uwadze, że H.S. jest osobą bezdomną, zatem zgodnie z art. 101 § 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 182 ze zm.), w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, czyli wnioskodawca. Z akt sprawy wynika, że H.S. w chwili składania wniosku o przyznanie pomocy przebywał i nadal przebywa w R. przy ul. [...] w hotelu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Jednakże zgodnie z pismem [...]SM z dnia 30 czerwca 2014 r., budynek przy ul. [...] jest obiektem przeznaczonym do krótkotrwałego zamieszkania i nie posiada statusu hotelu, a osoby tam zamieszkujące nie posiadają umowy najmu i są meldowane jedynie na pobyt czasowy. H.S. przebywa w obiekcie [...]SM [...] z powodu bezdomności od 1 kwietnia 2012 r., kiedy to został przeniesiony ze schroniska dla bezdomnych mężczyzn, które mieściło się w K. przy ul. [...]. Z powodu braku innego miejsca schronienia H.S., będąc bezdomnym, przebywa w tym obiekcie jedynie czasowo. Ma miejsce w pokoju trzyosobowym z dostępem do węzła sanitarnego znajdującego się na korytarzu i jest zameldowany na pobyt czasowy do 31 grudnia 2014 r. Aktualnie H.S. nie posiada zameldowania na pobyt stały. Równocześnie, co podaje w swoim oświadczeniu, nie wiąże on swej przyszłości z miastem R., gdzie przebywa wyłącznie z powodu braku innego schronienia, oczekując na lokal mieszkalny z zasobów Miasta K.. H.S. do dnia 31 marca 2014 r. otrzymywał pomoc finansową na opłacenie pobytu w hotelu oraz utrzymanie od Miasta N., jednakże jego kolejny wniosek o przyznanie pomocy z dnia 22 maja 2014 r. nie został rozpatrzony przez wnioskodawcę, gdyż ten uznał się za niewłaściwy miejscowo. W tej sytuacji, w ocenie Prezydenta R., H.S. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie zamieszkuje bowiem w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, nie jest zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W przypadku zaś osób bezdomnych właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Jest niewątpliwe, że ostatnim miejscem zameldowania [...] na pobyt stały jest gmina N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, przy czym właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. Przedmiotem sporu o właściwość miejscową pomiędzy Burmistrzem Miasta N. a Prezydentem Miasta R. jest ustalenie organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wniosku [...] o pokrycie kosztów pobytu w budynku [...]SM "N." w R., dofinansowania zakupu żywności i o zasiłek okresowy, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – dalej: u.p.s.). Zgodnie z art. 101 ust 1 i 2 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, jednakże w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. definiuje na użytek tej ustawy pojęcie osoby bezdomnej. Za taką uznaje się osobę niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. H.S. w chwili składania wniosku o przyznanie pomocy przebywał i nadal przebywa w R. przy ul. [...] w budynku należącym do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Wprawdzie Prezydent Miasta R. – powołując się na pismo tej Spółdzielni z dnia 30 czerwca 2014 r. – twierdzi, że budynek przy ul. [...] jest obiektem przeznaczonym do krótkotrwałego zamieszkania, a osoby tam przebywające nie posiadają umowy najmu i są meldowane jedynie na pobyt czasowy, to jednak z tego samego pisma wynika, że pobyt ten może być przedłużany powyżej jednego roku, bez określonych kryteriów, a sam budynek nie posiada statusu hotelu. Natomiast lokal, w którym przebywa H.S., wraz z pomieszczeniami przynależnymi, może spełniać kryteria lokalu, o jakim mowa w art. 2 pkt 4) ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (...), gdyż przeznaczony jest na pobyt ludzi, a pobyt trwający prawie dwa lata, na dodatek z możliwością przedłużenia, jako że nie wskazano kryteriów przedłużenia, trudno nazwać krótkotrwałym, zwłaszcza, że budynek nie ma statusu hotelu ani innego obiektu, o jakim mowa w tym przepisie, wykluczonego z definicji lokalu. W związku z tym na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym w sprawie wniosku H.S. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej powinien być Prezydent Miasta R., według zasady, że o właściwości miejscowej organów gminy decyduje miejsce zamieszkania strony. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach k.c., który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru winno być oparte o kryteria zobiektywizowane (postanowienie NSA z 14 maja 2009 r., I OW 23/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swej aktywności życiowej w określonej miejscowości, co w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje na R.. Jednocześnie charakter lokalu, w którym przebywa H.S., wyklucza uznanie go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Z tego względu, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.