I OSK 2174/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt III SAB/Kr 25/20 o odrzuceniu skargi H.K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt III SAB/Kr 25/20 odrzucił skargę H.K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia podał, że B.F., działając w imieniu siostry H.K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniesionego przez B.F. w imieniu skarżącej odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2019 r. wezwano B.F. o nadesłanie do Sądu ewentualnego orzeczenia o wyznaczeniu jej opiekunem prawnym dla osoby ubezwłasnowolnionej oraz wykazanie, że przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z powodu niezałatwienia sprawy w terminie. B.F. w piśmie z dnia 16 lutego 2019 r. podała, że nie składała ponaglenia oraz nadesłała kserokopię pełnomocnictwa z dnia 7 lutego 2019 r. z notarialnym poświadczeniem podpisu, uprawniającego ją do reprezentowania H.K. Zarządzeniem sędziego z dnia 7 maja 2019 r. wezwano B.F. do nadesłania, w terminie 7 dni od odbioru wezwania, oryginału lub uwierzytelnionego odpisu w/w pełnomocnictwa, pod rygorem odrzucenia skargi. B.F. powyższe wezwanie odebrała w dniu 22 maja 2019 r. W dniu 27 maja 2019 r. (data nadania przesyłki pocztowej) B.F. ponownie nadesłała kserokopię w/w pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 12/19 odrzucił skargę H.K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia podał, że skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w imieniu H.K. wniosła jej siostra B.F., która z uwagi na pokrewieństwo jest osobą legitymowaną do bycia pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu. Co prawda B.F. została ustanowiona kuratorem dla osoby ułomnej – skarżącej H.K. w sprawie o sygn. akt [...] z powództwa [...] przeciwko skarżącej o roszczenie z weksla, to jednak okoliczność ta nie ma wpływu na kwestię uprawnienia do wniesienia przez B.F. skargi w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, B.F. nie zastosowała się do wezwania Sądu w kwestii złożenia pełnomocnictwa w sposób prawem wymagany. Przedłożyła jedynie kserokopię pełnomocnictwa z notarialnym poświadczeniem podpisu, która nie spełnia wymogów skutecznego umocowania do złożenia skargi oraz reprezentacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał , że skarga zawiera brak formalny i podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż skarga nie została poprzedzona ponagleniem do organu wyższego stopnia, przez co nie został spełniony warunek wyczerpania trybu zaskarżenia wynikający z art. 52 § 1 P.p.s.a. Na skutek wniesienia przez H.K. reprezentowaną przez adwokata na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt I OZ 50/20 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w sprawie jest niesporne, że skarga na etapie jej składania była obarczona brakiem formalnym, o którym mowa w art. 46 § 3 P.p.s.a., z uwagi na niedołączenie do skargi pełnomocnictwa wykazującego umocowanie siostry skarżącej do działania w jej imieniu. Wobec powyższego zasadnie wezwano autora skargi do usunięcia tego braku. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że skarga zawiera brak formalny w postaci braku stosownego pełnomocnictwa, który nie został uzupełniony. Złożona na ówczesnym etapie kserokopia nie mogła bowiem zostać uznana za zadośćuczynienie wezwaniu Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, iż odrzucenie skargi w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bez wezwania samej skarżącej do podpisania skargi, wobec nieprzedłożenia przez jej siostrę, niebędącą profesjonalnym pełnomocnikiem, właściwego pełnomocnictwa – należy uznać za przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był bowiem wezwać skarżącą do osobistego podpisania skargi, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że sam odpis postanowienia o odrzuceniu skargi wysłał bezpośrednio skarżącej. Sąd pierwszej instancji powinien wszcząć procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi przez jej podpisanie przez uprawnioną osobę, kierując wezwanie bezpośrednio do skarżącej. Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem z dnia 5 maja 2020 r. wezwał H.K. do osobistego podpisania skargi, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie doręczono skarżącej w dniu 5 czerwca 2020 r. W dniu 16 czerwca 2020 r. (data nadania przesyłki pocztowej) H.K. przesłała osobiście podpisany egzemplarz skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie postanowieniem odrzucił skargę. Podał, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Środkiem zaskarżenia w przypadku bezczynności jest ponaglenie do organu wyższego stopnia składane w trybie art. 37 K.p.a. Dla skuteczności wniesienia skargi nie jest co prawda konieczne załatwienie tego żalenia przez organ wyższego stopnia, obligatoryjne jest jednak umożliwienie organowi zbadania sprawy i podjęcia stosownego działania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wyczerpano środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Z akt sprawy (karta nr 38) wynika, że skarga H.K. nie została poprzedzona ponagleniem do organu wyższego stopnia. W konsekwencji Sąd przedmiotową skargę uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. Ubocznie Sąd wyjaśnił, że skarga i tak podlegałaby odrzuceniu w oparciu o art. 58 §1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż skarżąca H.K. nie uzupełniła braków formalnych skargi w terminie (wezwanie w tym zakresie otrzymała w dniu 5 czerwca 2020 r., termin do uzupełnienia braków formalnych skargi upływał zatem w dniu 12 czerwca 2020 r., tymczasem skarżąca podpisany egzemplarz skargi nadesłała osobiście w dniu 16 czerwca 2020 r.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła H.K., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 49 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca została poprawnie wezwana do uzupełnienia skargi, a także zostały jej wskazane elementy skargi, które powinna uzupełnić, tj. podpis oraz wykazanie sposobu wyczerpania środków zaskarżenia w sprawie, w sytuacji, gdy korespondencja wystosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie została skierowana na poprawny adres zamieszkania skarżącej, wobec czego nie można uznać, aby skarżąca została skutecznie wezwana do uzupełniania braków formalnych skargi oraz aby termin do uzupełnienia braków formalnych skargi upłynął w dniu 12 czerwca 2020 r.; 2. art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi z uwagi na brak uzupełnienia przez skarżącą w siedmiodniowym terminie braków formalnych skargi, którego koniec Sąd pierwszej instancji ustalił na dzień 12 czerwca 2020 r., uznając, że korespondencja z wezwaniem została doręczona skarżącej w dniu 5 czerwca 2020 r., podczas gdy Sąd skierował przedmiotową korespondencję do skarżącej na błędny adres, w związku z czym należy przyjąć, że termin do odpowiedzi na wezwanie nie rozpoczął się i nie mógł stanowić podstawy do odrzucenia skargi, a z uwagi na błędne doręczenie skarżąca nie tylko nie mogła uzupełnić podpisu pod skargą, ale także wskazać pozostałych przesłanek przemawiających za przyjęciem skargi do rozpoznania; 3. art. 65 § 1 w zw. z art. 69 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym skierowaniu korespondencji zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, a w konsekwencji na błędnym uznaniu jej skutecznego doręczenia oraz nieuzasadnionym pominięciu przez Sąd pierwszej instancji aktualnego adresu zamieszkania skarżącej: [...] i przyjęcie błędnego adresu zamieszkania: [...]; 4. art. 70 § 1 w zw. z art. 72 § 1 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przesłaniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi na nieaktualny adres skarżącej w [...], podczas gdy Sąd pierwszej instancji posiadał wiedzę o prawidłowym miejscu zamieszkania skarżącej, tj. tym, gdzie powinien doręczyć korespondencję ([...]), w szczególności, że w ramach niniejszego postępowania toczącego się przed wydaniem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2020 r. – poczta i korespondencja w sprawie była doręczana skarżącej właśnie na adres w [...]. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na kwestii niedopuszczalności skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., którą Sąd pierwszej instancji podniósł tylko ubocznie i która nie była głównym powodem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), to jednak autor skargi kasacyjnej zasadnie stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – w wykonaniu zarządzenia z dnia 5 maja 2020 r. – skierował wezwanie o osobiste podpisanie skargi przez skarżącą H.K. na błędny adres do korespondencji (skarżąca zarówno w samej skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2020 r. informowała Sąd, iż w tej sprawie wszelką korespondencję należy kierować na adres: [...]), co skutkowało tym, iż przedmiotowe wezwanie nie mogło zostać uznane za skutecznie doręczone, a w konsekwencji termin na uzupełnienie w/w braku formalnego skargi nie rozpoczął swojego biegu. Tymczasem zauważyć należy, iż na tym etapie sprawy Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do wzywania skarżącej do osobistego podpisania skargi, gdyż na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie w aktach sądowych niniejszej sprawy znajdował się już poświadczony za zgodność z oryginałem przez adwokata [...] (pełnomocnika siostry skarżącej – B.F.) egzemplarz pełnomocnictwa z dnia 7 lutego 2019 r. z notarialnym poświadczeniem podpisu, uprawniającego B.F. do reprezentowania H.K., który został złożony przez w/w pełnomocnika przy zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 12/19 (odrzucającego skargę po raz pierwszy). Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania tego zażalenia, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt I OZ 50/20 stwierdził jedynie, że skarga H.K. – na etapie jej składania – była obarczona brakiem formalnym, o którym mowa w art. 46 § 3 P.p.s.a. i tylko na tym etapie Sąd pierwszej instancji powinien był wezwać skarżącą do osobistego podpisania skargi, a więc wszcząć procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi przez jej podpisanie przez uprawnioną osobę, kierując wezwanie bezpośrednio do skarżącej. Po otrzymaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze wskazanych wyżej powodów obowiązek wzywania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi w w/w zakresie przestał już istnieć. W konsekwencji skarga nie mogła podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga H.K. nie była również niedopuszczalna w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co stanowiło główny powód jej odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro skarga H.K. nie została poprzedzona ponagleniem do organu wyższego stopnia, co sama przyznała (karta nr 38 akt sądowych), to nie wyczerpała ona środków zaskarżenia, jakie służyły jej w niniejszym postępowaniu (art. 52 § 2 P.p.s.a.) i skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wskazać należy, iż reprezentująca skarżącą siostra – B.F. w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym (na etapie składania skargi) działała bez profesjonalnego pełnomocnika, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny już w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt I OZ 50/20. Reprezentująca skarżącą B.F., na wezwanie Sądu pierwszej instancji w zakresie wykazania, że przed wniesieniem skargi skarżąca wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], oświadczyła, że "nie podejmowałam prób ponaglenia, zaznaczam że nie jestem obeznana w niuansach prawnych (...)" – karta nr 38 akt sądowych. Powyższe oświadczenie należało jednak skonfrontować z aktami administracyjnymi sprawy, z których wynika, że B.F. w piśmie z dnia 20 września 2018 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wyraziła niezadowolenie ze sposobu procedowania przez ten organ w niniejszej sprawie i to właśnie pismo – w okolicznościach faktycznych tej sprawy – należało uznać za ponaglenie w rozumieniu art. 37 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zatem błędnie uznał, iż w niniejszym postępowaniu skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia i niezasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględni powyższą ocenę prawną, przyjmie skargę H.K. do rozpoznania i oceni, czy jest ona zasadna, a więc czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostaje w bezczynności, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).