II SA/Rz 722/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych - skargę oddala - UZASADNIENIE II SA/Rz 722/20 UZASADNIENIE W dniu 21 listopada 2019 r. A. (dalej: "Spółka") zgłosiła Staroście zamiar przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polecających na remoncie jednotorowej linii napowietrznej 110 kV relacji B. – S. na stanowiskach słupowych od nr [...] do nr [...], zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Starosta, działając na podstawie 30 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), zgłosił sprzeciw do opisanego na wstępie zgłoszenia. Organ I instancji podniósł, że zgłoszenie Spółki posiada braki i nieprawidłowości wskazane w uzasadnieniu decyzji, natomiast sam zakres prac – obejmujący demontaż istniejących słupów, wykonanie w ich miejscu nowych konstrukcji kratowych na fundamentach prefabrykowanych, a następnie montaż przewodów w odległości wyższej niż w stanie pierwotnym oznacza, że ulegną zmianie warunki oddziaływania na środowisko. To zaś, w ocenie Starosty, wykracza poza definicję remontu, o której mowa w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu I instancji, zakres robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu stanowi przebudowę obiektu, gdyż w ich wyniku ulegnie zmianie przebieg linii energetycznej oraz długość sieci. Nadto zakres zamierzenia budowlanego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w rozumieniu art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez którą należy rozumieć taką sytuację, w której zgłoszenie nie zapewnia dostatecznej kontroli ich wykonania przez organ. To zaś obligowało organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, kwestionując dokonaną przez organ I instancji kwalifikację robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Zdaniem Spółki, wymiana części słupów oraz zrealizowanie w ich miejscu nowych słupów stanowi remont obiektu liniowego, w odróżnieniu od odbudowy innego rodzaju obiektu budowlanego. Istotne jest, aby w wyniku prac nie doszło do zmiany charakterystycznego parametru obiektu liniowego jakim jest jego długość, a taka sytuacja nie zachodzi w opisywanej sprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że dla kwalifikacji planowanych do realizacji robót nie bez znaczenia pozostaje charakter obiektu budowlanego, jakim jest obiekt liniowy. W opisywanej sprawie wymiana słupów na nowe spowoduje zwiększenie ich wysokości – w zależności od słupa – od 0,10 m do 7,80 m, a zatem z oczywistych względów wpłynie na zmianę rozkładu pola elektromagnetycznego czyli charakterystycznego parametru obiektu. Ponadto wymiana słupów będzie się wiązać z wykonaniem nowych fundamentów, które w większości przypadków będą miały szerszy rozstaw iż dotychczasowe słupy, wobec czego ich lokalizacja nie będzie pokrywać się ze stanem pierwotnym. Zdaniem Wojewody, wskazane wyżej okoliczności przesądzają o tym, że zakres prac objętych zgłoszeniem należało zakwalifikować jako przebudowę obiektu a nie jego remont. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo przyjął organ I instancji, że wykonanie planowanych robót może spowodować wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie A. wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie koszów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe wniesienie sprzeciwu polegające na braku nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę podczas gdy na podstawie ww. regulacji nie jest możliwe orzeczenie wyłącznie o wniesieniu sprzeciwu; 2. art. 3 pkt 8 i art. 3 pkt 6 i 7a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1, 2 i 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi przebudowę obiektu wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 3. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 4. § 3 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.) w zw. z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.), poprzez uznanie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374). Pierwotnie Sąd wyznaczył rozprawę w niniejszej sprawie, jednakże w związku z zaostrzającą się epidemią i zwiększającą się liczbą stwierdzonych zachorowań, zarządzeniem z dnia 20 października 2020 r., (na podstawie zarządzeń: Prezesa NSA nr 39 z 16 października 2020 r. oraz Prezesa WSA w Rzeszowie nr 22 z 19 października 2020 r.). Sąd, działając w celu ograniczenia zagrożenia zakażeniem wirusem COVID – 19 i uwzględniając potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie, odwołał wyznaczoną rozprawę i skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) Sąd poddał zaskarżoną decyzję kontroli legalności, mając przy tym na względzie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., nakazujący Sądowi rozstrzyganie w granicach danej sprawy, przy braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o braku możliwości uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontrowersji w rozpoznawanej sprawie jest kwalifikacja robót budowlanych objętych zgłoszeniem A. i opisanych w załączniku do zgłoszenia. Z załącznika tego wynika, że roboty dotyczą linii napowietrznej 110 kV o łącznej długości ok. 69 km i obejmują wymianę na nowe dziesięciu stanowisk słupowych. W miejsce zdemontowanych zamontowane zostaną nowe konstrukcje wsporcze kratowe serii PSK – 1/240 i PSK – 2/240, a przewody fazowe zostaną zawieszone w odległości większej niż obecnie. Zwiększona zostanie wysokość wszystkich słupów, poza jednym wyjątkiem, np. w przypadku stanowiska słupowego nr [...] wysokość zwiększyła się z 23,2 m do 31 m (aż o 7,80 m). Roboty te organ zakwalifikował nie jako remont linii energetycznej, lecz jako jej przebudowę, uznając, że zmianie ulegają parametry techniczne, takie jak wysokość, zmiana przebiegu spowodowana zmianą miejsca posadowienia nowych słupów, a co za tym idzie zmianą długości sieci. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), pod pojęciem "remont" rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7a tej ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Na podstawie porównania powyższych cech przyjmuje się, że zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy, co oznacza, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2011 r. II OSK 610/2010; z 25 stycznia 2008 r. II OSK 1945/2006, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla kwalifikacji prowadzonych robót nie bez znaczenia pozostaje charakter obiektu budowlanego, zwłaszcza, jak w niniejszej sprawie, obiektu liniowego. Sąd w składzie orzekającym podziela wypracowane przez orzecznictwo stanowisko, zgodnie z którym: roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu, realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów a których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej ( lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, wskazuje na przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Kwalifikowanie robót budowlanych jako remontu dopuszcza się natomiast w sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów lub przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenia pola elektromagnetycznego i gdy zamierzone prace nie dotyczą całej linii lecz określonego jej fragmentu. ( wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., I OSK 1509/16, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2015 r., II SA/Bd 1342/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r., II SA/Bd 821/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1426/16 ). W rozpoznawanej sprawie z dokumentacji projektowej wynika, że istotnej zmianie ulegną nie tylko parametry techniczne słupów elektroenergetycznych, lecz także przewodów z nimi powiązanych. Z opisu technicznego projektowanych prac jednoznacznie wynika, że sporne roboty są konsekwencją konieczności doprowadzenia istniejących stanowisk słupowych i odcinków linii elektroenergetycznej do stanu zgodnego z wymaganiami wynikającymi z Polskich Norm i Polskich Dokumentów Normalizacyjnych. Dotyczy to nie tylko samej konstrukcji wsporczej słupów, lecz także przewodów roboczych i odgromowych . Projektant wyraźnie stwierdził, że nowe konstrukcje wsporcze kratowe serii PSK-1/240 i PSK-2/240) "zostały zaprojektowane zgodnie z wymaganiami norm PN-EN-50341-1:2005 i PN-EN-50341-3:22:2010", natomiast "przewieszenie przewodów fazowych nastąpi z zapewnieniem spełnienia wymagań i warunków przewidzianych przepisami i normami, a w szczególności normami: PN-EN 50341-1, PN-EN 50341-3-22:2010 oraz PN-EN 05100-1:1998". Z twierdzeń tych wynika zatem wniosek, że nie tylko nowe stanowiska słupowe będą miały istotnie zmienione parametry techniczne, zgodne z tzw. Polską Normą, ale również przewody robocze oraz odgromowe. Istotne jest również, że w większości przypadków słupy będą miały znacznie szerszy rozstaw niż dotychczas, a w przypadku slupów nr [...] i [...] ich lokalizacja wykracza poza granice działek, na których były posadowione. Słusznie też podkreśla organ II instancji, że zmiany wysokości dotyczą 10 slupów, a więc znacznego odcinka linii, co w konsekwencji skutkuje powstaniem obiektu liniowego o zupełnie nowych parametrach technicznych i użytkowych i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Brak tego pozwolenia skutkuje zastosowaniem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Wojewody kwalifikacja spornych robót jako przebudowy nie ma jednak kluczowego znaczenia w sprawie, wobec treści art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Uzasadniając wniesienie sprzeciwu z tej przyczyny organ II instancji wskazał, że planowane prace przy demontażu starych i montażu nowych oraz montażu przewodów roboczych i odgromowych wymagać będą wykorzystania dźwigu, a ponadto prowadzone będą na znacznej wysokości oraz przy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia i jako takie stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. W ocenie Sądu twierdzenia organu odwoławczego o zaistnieniu przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane są uzasadnione, niemniej jednak za podstawę wydania decyzji o sprzeciwie Sąd uznaje art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, z przyczyn wyżej wywiedzionych. Skład orzekający podkreśla, że taki sam jak w niniejszej sprawie pogląd co do kwalifikacji robót przy tejże samej linii elektroenergetycznej wyraził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 września 2020 r., II SA/Rz 275/20. Z wszystkich tych przyczyn Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.