II SA/Kr 914/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. i M. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. prowadził z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia, w oparciu o przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do B. K. i M. U.. B. K. i M. U. pismami z dnia 23 września 2015 r. wniosły o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W piśmie z dnia 30 września 2015 r. Prezydent Miasta K. poinformował strony o zasadach prowadzenia postępowania w trybie art. 36 ust. 4 oraz o braku podstaw do umorzenia postępowania. B. K. i M. U. uznając, że pismo to stanowi decyzję o odmowie umorzenia postępowania, wniosły odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r., znak SKO [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania B. K. i M. U. od pisma Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. z dnia 30 września 2015 r. Nr [...] w sprawie renty planistycznej, nazwanego przez strony odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że pismo Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. z dnia 30 września 2015r. Nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem nie jest dopuszczalne zaskarżenie go odwołaniem. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. K. i M. U.. Sąd wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 212/16, oddalił skargę B. K. i odrzucił skargę M. U.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że granice sprawy zakreśla przedmiot zaskarżenia, tj. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jest to postanowienie o charakterze wyłącznie procesowym, rozstrzygające tylko kwestię dopuszczalności odwołania od pisma z dnia 30 września 2015 r., znak [...], i tylko ta kwestia mogła być przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. . Poza zakresem rozpoznania pozostaje ocena, czy w prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. postępowaniu o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzą podstawy do jego umorzenia. Konkludując stwierdzono, że skoro nie istnieje obowiązek wydania przez organ decyzji negatywnej w przedmiocie umorzenia postępowania, to oczywistym jest, że pisma z dnia 30 września 2015 r. nie można uznać za decyzję administracyjną – a skoro tak, to nie może przysługiwać od niego odwołanie. Następnie B. K. i M. U. pismem z dnia 19 grudnia 2019 r., skierowanym do Prezydenta Miasta K., wniosły o umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania. Uzasadniając ten wniosek wskazano, że stosownie do treści art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgłoszenie roszczenia (wszczęcie postępowania) o ustalenie tzw. renty planistycznej (opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 cyt. wyżej ustaw) możliwe jest w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Obejmujący swym zasięgiem działki wnioskodawczyń plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący z dniem 26 października 2012 r. Zatem możliwość prawidłowego i skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia renty planistycznej wygasła z dniem 26 października 2017 r. Zdaniem B. K. i M. U. pismo Urzędu Miasta K. z dnia 31 sierpnia 2015 r. informujące o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spełniało warunków dla prawidłowego i skutecznego wszczęcia postępowania i skutecznie przedmiotowego postępowania nie wszczęło. Zawierało bowiem takie braki, których obecnie nie można uzupełnić, nie zostało bowiem wykazane, że podpisujący przedmiotowe pismo urzędnik, legitymował się stosownym upoważnieniem do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wskazanym w treści art. 268a k.p.a. W piśmie znajduje się jedynie wskazanie przy podpisie danego urzędnika, że działa "z up." Prezydenta Miasta K.. Nie zostało przedmiotowe umocowanie (upoważnienie) załączone, czy też choćby wykazane, poprzez odesłanie do daty jego wydania, numeru porządkowego, zakresu upoważnienia etc. Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r., znak [...], Prezydent Miasta K. poinformował wnioskodawczynie o braku podstaw do umorzenia postępowania. Odnosząc się do zawartej w piśmie z 19 grudnia 2019 r. argumentacji, że wszczęte w stosunku do wnioskodawczyń postępowanie znak [...] powinno zostać "na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a." umorzone "jako bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 5-cio letniego terminu wskazanego w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" na skuteczne wszczęcie oraz "w związku z brakiem obecnie możliwości skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie" organ wyraźnie podkreślił, że pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r., skutecznie doręczonym 4 września 2015 r., którym zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) znak [...] – z zachowaniem terminu wskazanego w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zostało wszczęte ww. postępowanie. Zarzut dotyczący nie dołączenia do pisma informującego o wszczęciu postępowania umocowania (upoważnienia) osoby podpisującej pismo jest niezasadny, gdyż przepisy prawa nie nakładają takiego obowiązku na organ prowadzący postępowanie. Od powyższego pisma z dnia 31 stycznia 2020 r. B. K. i M. U. wniosły pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2020 r. w przedmiocie domowy umorzenia postępowania". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2020 r., znak SKO [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma zatytułowanego "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2020 r. w przedmiocie domowy umorzenia postępowania" wniesionego przez B. K. i M. U.. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano art. 134 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach postanowienia organ II instancji wskazał, że niedopuszczalne jest wniesienie środka zaskarżenia od czynności organu administracji publicznej, które nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Wyjaśniono, że pismo z dnia 31 stycznia 2020 r. stanowi odpowiedź i wyjaśnienie na pismo B. K. i M. U. dotyczące umorzenia postępowania toczącego się w sprawie ustalenia renty planistycznej. Z punktu widzenia procedury administracyjnej nie można uznać, iż jest decyzją pismo, którym udzielono informacji. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. W sytuacji, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia – to znaczy, gdy w obrocie prawnym nie ma aktu administracyjnego – brak jest możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia. Opisana sytuacja zachodzi w rozpatrywanym przypadku. W sensie formalnym nie wydano żadnego postanowienia ani też decyzji administracyjnej. Przeszkoda o charakterze formalnym – brak aktu administracyjnego, od którego strona mogłaby złożyć skutecznie środek zaskarżenia, tj. odwołanie od decyzji – sprawia, że zachodzi konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Następnie wyjaśniono, że wbrew twierdzeniu wnioskodawców, skarżonemu pismu z dnia 31 stycznia 2020 r. nie można przypisać cech decyzji administracyjnej wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. (brak w nim oznaczenia organu administracji, podpisu osoby uprawnionej w imieniu organu do wydawania decyzji administracyjnych). W konsekwencji uznano, że nie można mówić, iż wydana została decyzja, od której skuteczne wniesiono odwołanie. Co za tym idzie nie jest również możliwe rozpatrzenie złożonego pisma jako odwołania. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. K. i M. U., zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 104 § 1 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegającą na uznaniu, że pismo Prezydenta Miasta K. - Urzędu Miasta K. z dnia 31 stycznia 2020 r. znak [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, 2) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że dopuszczalne jest prowadzenie dalszego postępowania i ustalanie stosunku prawnoadministracyjnego w sytuacji, gdy minął wskazany wyżej termin prekluzyjny do wszczęcia postępowania, 3) naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 134 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 i 107 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że zasadne jest niebadanie w sytuacji postawienia takiego zarzutu przez stronę – w ogóle, czy organ postępowania administracyjnego – piastun organu był do takowego wszczęcia postępowania uprawniony, to jest poprzez zaniechanie ustalenia, czy (ewentualnie istniejące) pełnomocnictwo odpowiada treści art. 268a k.p.a. to jest posiada właściwą formę i treść upoważnienia administracyjnego do prowadzenia postępowania, określając zakres działania upoważnionego pracownika, wskazuje kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu, 4) naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 131 k.p.a. mające wpływ na rozstrzygnięcie polegające na niepowiadomieniu o wniesieniu odwołania, choćby niedopuszczalnego stron poprzez organ administracyjny I instancji; 5) naruszenie art. 2 i 45 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie wykładni przepisów art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powodujących w rozpoznawanej sprawie pozbawienie prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, a tym samym pozbawienie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd. Na podstawie tych zarzutów skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji Prezydenta Miasta K. w kwestii renty planistycznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta K., a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, 2) na postanowienia kończące postępowanie, 3) postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jedynie wyjątkowo postanowienie może kończyć postępowanie w sprawie administracyjnej, gdyż wedle k.p.a. postanowienia co do zasady wydawane są w toku postępowania administracyjnego (akty procesowe), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Za postanowienia kończące postępowanie w sprawie administracyjnej uznać należy postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania czy też postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, gdyż postanowienie takie tamuje merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Postanowienia takie są ostateczne, co oznacza, że nie przysługuje od nich zażalenie. Ponieważ są jednak postanowieniami kończącymi postępowanie, przysługuje od nich skarga do sądu administracyjnego. Skarga była zatem dopuszczalna. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, stwierdzić należy, że jest ona niezasadna. Zauważyć przy tym należy, że na kanwie analogicznych ustaleń faktycznych i prawnych WSA w Krakowie w prawomocnym orzeczeniu z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 212/16, w sprawie ze skargi B. K. i M. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 grudnia 2015 r, znak: SKO [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddalił skargę B. K. oraz odrzucił skargę M. U.. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z kolei w myśl art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Decyzja o umorzeniu postępowania jest czynnością formalną. Oznacza to, że musi być dokonana w przepisanej formie. Forma ta jest jej zewnętrznym przejawem. Elementy (składniki) struktury prawnej decyzji wymienia art. 107 k.p.a. Należą do nich: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, tzw. klauzula odwoławcza, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Forma zewnętrzna nie może jednak wyłącznie przesądzać, czy określona czynność organu administracji publicznej może być uznana za decyzję. Utrwalony jest już zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie sądowym pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Decyzja zawierająca wszystkie wskazane elementy jest aktem prawidłowym. Braki w tym zakresie powodują jej wadliwość. Niektóre ze składników decyzji mają jednak charakter konstytutywny, wyznaczając tym samym jej minimum. Ich brak prowadzi zatem nie tyle do wadliwości decyzji, ile do jej nieistnienia. W orzecznictwie sądowym do elementów "kwalifikujących" decyzję zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Każde zatem "pismo", "zawiadomienie" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną, o ile jednak – i to należy podkreślić – jego materia podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji (por. G. Łaszczyca, Umorzenie ogólnego postepowania administracyjnego, Zakamycze 2002). Możliwość odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania można rozważać wyłącznie w przypadku odmowy fakultatywnego umorzenia postępowania na podstawie art.105 § 2 k.p.a., przy czym właściwą formą rozstrzygnięcia wydaje się wtedy postanowienie (taki przypadek w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi, choćby z uwagi na wszczęcie postępowania z urzędu). W pozostałych zaś przypadkach nie ma potrzeby ani podstaw do podejmowania odrębnego rozstrzygnięcia o braku przesłanek do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie organu nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Strona, która kwestionuje taką ocenę organu, będzie mogła zaprezentować swoje stanowisko w odwołaniu od wspomnianej decyzji merytorycznej – jeżeli organ odwoławczy je podzieli, uchyli decyzję merytoryczną i umorzy postępowanie pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., SA/Ka 2493/95, LEX nr 28967; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2008 r., I OSK 1735/07, LEX nr 525960, A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 692-693). Skoro reakcja organu na wniosek skarżących o umorzenie postępowania, w przypadku dokonania oceny przeciwnej do oczekiwań skarżących, nie mogła przybrać formy decyzji ani nawet postanowienia o odmowie umorzenia postępowania, to niedopuszczalne jest traktowanie informacyjnego pisma z dnia 31 stycznia 2020 r. jako decyzji administracyjnej. Oczywistym jest zatem, że w przypadku, w którym pisma organu nie można uznać za decyzję administracyjną, nie może stronie przysługiwać odwołanie. Odwołanie bowiem zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje wyłącznie od decyzji. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, na podstawie art. 134 k.p.a., wniesione przez strony skarżące odwołanie za niedopuszczalne. Z mocy przepisu art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy bowiem od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Podkreślić również należy, że postanowienie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy wydaje w fazie wstępnej, w której ustala, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy, może nastąpić dopiero w razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej. Wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania organ nie jest uprawniony do orzekania merytorycznego w sprawie administracyjnej. W świetle powyższego wszystkie zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.