II SA/Gl 739/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 30 grudnia 2019 r. nr 78/X/2019 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Pismem z dnia 4 maja 2020 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm., dalej: u.s.p.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 78/X/2019 Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 30 grudnia 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (dalej: Uchwała), w całości, jako sprzecznej z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja RP). W uzasadnieniu skargi organ wyjaśnia, że przedmiotową Uchwałą Rada Powiatu Kłobuckiego, w związku z obowiązkiem wynikającym z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1815) postanowiła dostosować wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p.. zmieniając ust. 6 w § 2 oraz ust. 2 w § 3 uchwały Nr 222/XXXI/2009 Rady Powiatu w Kłobucku z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z dodanym do uchwały pierwotnej treść § 2 ust. 6 jest następująca: W odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego dróg powiatowych na cele, o których mowa w § 1 pkt 1 i 4 ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia - 0,20 zł. Z kolei dodany w § 3 ust. 2 uchwały stanowi: Dla umieszczania obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajęty przez rzut poziomy obiektu lub urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej w wysokości - 20,00 zł. W ocenie organu nadzoru w uchwale nie zostały uwzględnione wszystkie stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Rada Powiatu Kłobuckiego (dalej: Rada Powiatu), dostosowując dotychczasową uchwałę do obowiązującego stanu prawnego powinna uregulować stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zaś stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Rada Powiatu nieprawidłowo uregulowała stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy zarówno w stosunku do obiektów jak i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, gdy tymczasem ww. stawka opłaty powinna dotyczyć jedynie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Opłaty za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń naliczane są inaczej niż za umieszczanie w pasie drogowym obiektów. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 tj. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Natomiast, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, tj. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zatem dodany § 3 ust. 2 do Uchwały nie może dotyczyć opłat za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie obiektów budowlanych czy też obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Ponadto Rada Powiatu w ogóle nie uregulowała opłat, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Tym samym w Uchwale nie zostały uwzględnione wszystkie stawki, o których mowa w art. 40 ust. 2 w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Co prawda, w § 4 uchwały pierwotnej Rada Powiatu określiła wprawdzie stawki opłat za umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, jednakże przepisu tego nie można odnieść do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, gdyż maksymalne stawki opłat przewidziane w uchwale pierwotnej przekraczają maksymalną stawkę opłaty w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej umieszczanych w pasie drogowym, przewidzianą przepisem art. 40 ust. 8 u.d.p., która wynosi 0,20 zł. Wobec powyższego Uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy. Poza tym, zdaniem organu nadzoru, § 2 uchwały jest sprzeczny z art. 40 ust 8 u.d.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP. W § 2 uchwały stwierdza się: Do spraw wszczętych i niezałatwionych przed dniem wejścia wżycie niniejszej uchwały, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa zmieniająca w art. 2 pkt 2 lit. c stanowi: (..) w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 oraz z 2019 r. poz. 698, 730, 1495 i 1716) wprowadza się następujące zmiany: w art. 40: ust. 8 otrzymuje brzmienie: Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. (...). Zgodnie więc z tą nowelizacją, samorządy zobligowane zostały do obniżenia maksymalnych stawek za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednakże przyjęta w § 2 uchwały regulacja przeczy tej zasadzie, bowiem stosując ją do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie uchwały, okaże się że stawki opłat dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej będą w rzeczywistości wyższe niż to wynika ze znowelizowanego art. 40 ust. 8 u.d.p., który wszedł w życie 25 października 2019 r. związku z tym, zdaniem organu nadzoru, przepis § 2 Uchwały istotnie narusza prawo. W świetle powyższego uchwałę Nr 78/X/2019 Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 30 grudnia 2019 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego należy uznać za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi w sprawie stwierdzenia jej nieważności w całości w pełni uzasadnionym i koniecznym. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Kłobuckiego wniósł o jej oddalenie, podzielając w części zarzuty podnoszone przez organ nadzoru. Postanowienia uchwały, zdaniem Starosty, nie naruszają zasad naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego określonych w art. 40 ust. 5 i ust. 6 u.d.p. Jako trafny ocenił natomiast zarzut dotyczący niewypełnienia w całości delegacji ustawowej zawartej w treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Podzielił także pogląd o sprzeczności § 2 uchwały, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezałatwionych przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, stosuje się przepisy dotychczasowe z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Starosta poinformował także o pracach nad nowym projektem uchwały, który po zarzutów Wojewody oraz po przeprowadzeniu konsultacji zostanie skierowany na najbliższa sesję Rady Powiatu Kłobuckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Po dokonaniu oceny zarzutów podnoszonych przez organ nadzoru oraz wyjaśnień Starosty Kłobuckiego w odpowiedzi na skargę, jak również analizy uchwały Nr 78/X/2019 Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 30 grudnia 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, Sąd postanowił uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność w całości przedmiotowej Uchwały. Sąd kontrolując uchwałę rady gminy stosuje analogiczne kryteria jak te, które przewidziane są dla organu nadzoru w art. 79 u.s.p. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w przypadku naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenia podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) . Jeśli chodzi o uchwały mające charakter aktów prawa miejscowego przyjmuje się w szczególności, że istotne naruszenie prawa wiąże się z niewypełnieniem delegacji ustawowej polegającym na tym, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się także przypadki wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej, a więc objęcia regulacją zawartą w uchwale takich materii, do których upoważnienie ustawowe nie upoważniało organu stanowiącego. W pierwszym przypadku (niewypełnienie delegacji ustawowej) wadą istotnego naruszenia prawa objęty jest cały akt. Nie jest bowiem możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru, czy nawet przez sam organ stanowiący po zaskarżeniu uchwały do sądu. W przypadku drugim sytuacja jest o tyle inna, że zachodzi możliwość wyeliminowania przez sąd jedynie tych postanowień, które zostały przyjęte z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. To z kolei, jeśli po takiej eliminacji akt prawa miejscowego będzie wypełniał delegację ustawową, pozwala na pozostawienie go w obrocie prawnym (unieważnienie jedynie w części). Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Stosownie do art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zatem obowiązek dostosowania obejmuje stawki opłat, o których mowa w art. ust. 4,5 i 6. Art 40 ust. 4 odnosi się do opłat za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (prowadzenia robót w pasie drogowym) i 4 (zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3). Art.. 40 ust. 5 – do opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), Art. 40 ust. 6. – do opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam). Zatem, po dostosowaniu, stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, w przypadkach o których mowa w ust. 4 i 6, a więc za zajęcie pasa drogowego w celu: 1/ prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt. 1 u.d.p) 2/ zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.d.p.) 3/ umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt. 3 u.d.p.) Z kolei, stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, a więc za umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 2 pkt. 2 u.d.p.) niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie może przekroczyć 20 zł . Rada Powiatu Kłobuckiego dostosowując dotychczasową uchwałę do obowiązującego stanu prawnego powinna uregulować stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 u.d.p. w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zaś stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Po dostosowaniu w przedmiotowej Uchwale wprowadzono § 2 ust. 6: W odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego dróg powiatowych na cele, o których mowa w § 1 pkt 1 i 4 ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia - 0,20 zł. Z kolei dodany w § 3 ust. 2 uchwały stanowi: Dla umieszczania obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajęty przez rzut poziomy obiektu lub urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej w wysokości - 20,00 zł. Wobec tego hipotezą drugiego z tych przepisów objęto tak obiekty, jak i urządzenia techniczne ustalając stawkę 20 zł, podczas gdy art. 40 ust. 8 u.d.p. (podobnie jak i ust. 2 w pkt. 2 i 3 ) wyraźnie je rozdziela. To rozdzielenie skutkuje także tym, że opłaty za te dwa rodzaje zajęcia ustala się wedle innych zasad. Za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt. 3 u.d.p. ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Z kolei za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, tj. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego . W konsekwencji tego § 2 ust. 6 powinien obejmować swoim zakresem stawki za umieszczenie obiektów telekomunikacyjnych w pasie drogowym, z zastosowaniem stawki 0,20 zł x ilość zajmowanych m2 za każdy dzień zajęcia, zaś § 3 ust. 6 jedynie urządzenia infrastruktury technicznej – 20 zł x ilość zajmowanych m2 za każdy rok zajęcia. Nie budzi wątpliwości, że oba przepisy w sposób istotny naruszają art. 40 ust. 8 u.d.p., przy czym pierwszy (§ 2 ust. 6 Uchwały) ze względu na niewyczerpanie delegacji ustawowej poprzez nieobjęcie jego zakresem obiektów telekomunikacyjnych, zaś drugi (§ 3 ust. 2 Uchwały) z powodu wyjścia poza delegację i objęciem jego zakresem obiektów telekomunikacyjnych. Nie jest oczywiście możliwe naprawienie tego błędu przez Sąd poprzez uznanie za nieważny § 3 ust. 6 w części dotyczącej obiektów telekomunikacyjnych, co spowodowałoby, że delegacja ustawowa w odniesieniu do obiektów pozostaje niewypełniona. Jako naruszający istotnie prawo należy uznać także § 2 Uchwały, który nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezałatwionych przed dniem wejścia w życie tego aktu. W jego konsekwencji bowiem zajmujący pas drogowy na cele związane z obiektami i urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej uiszczaliby opłaty wyliczane według starych stawek, a więc wyższych, podczas gdy ich prawo do wyliczenia opłat według nowych stawek, względniejszych, powinno zostać ukształtowane od momentu wejścia w życie Uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił stwierdzić nieważność Uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.