VII SA/Wa 1668/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...] WINB) decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z [...] grudnia 2020 r. odmawiającą nałożenia na m. [...] obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia tężni solankowej przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...], obr. [...]) do stanu zgodnego z prawem. [...] WINB podzielił stanowisko PINB, że inwestycja tego typu nie jest obiektem małej architektury. Odwołał się do art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego (do 19 września 2020 r.) i wskazał, że obiekt ten ma wysokość 5,75 m, rozpiętość zadaszenia 8,78 m, średnicę płyty fundamentowej 7,7 m i kubaturę 273,67 m3. Z projektu załączonego do zgłoszenia wynika, że wymaga on przyłączy energii elektrycznej, wody oraz instalacji energii elektrycznej, wody, oświetlenia i odgromowej. Wymaga ponadto wykonania specjalistycznej instalacji technologicznej, tj. zbiornika na solankę i zbiornika zapasu solanki z instalacją rozprowadzającą. Tężnia solankowa stanowi zatem budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ww. ustawy wymagającą pozwolenia na budowę. Natomiast roboty zgłoszono, co obligowało organ do zastosowania trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 3. Organ wskazał na zaświadczenie z 26 czerwca 2020 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Dalej podniósł, że kontrola 27 listopada 2020 r. wykazała, że zrealizowano żelbetową płytę fundamentową i drewnianą konstrukcję z zadaszeniem wewnątrz której osadzono rdzeń solankowy. Obiekt jest zgodny ze zgłoszeniem. Zlecone kontrolna (29 kwietnia 2021 r.) potwierdziła, że "Drewniane słupy zakotwione są w płycie fundamentowej, tarninowy walec usytuowany jest na betonowym korycie ściekowym (...)". Nie stwierdzono widocznych odstępstw, a z protokołu odbioru końcowego z 7 grudnia 2020 r. wynika, że inwestycję zrealizowano zgodnie z projektem i normami technicznymi. Budowla nie narusza też zapisów Uchwały Rady m. [...] nr [...] z [...] października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...]. Leży bowiem na terenie o symbolu MW/U/KDZ, którego przeznaczeniem podstawowym - zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1- jest mieszkalnictwo wielorodzinne i usługi: handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej), biur, administracji, usług, obsługi finansowej, rzemiosła (z wyjątkiem warsztatów samochodowych), kultury, turystyki, gastronomii, poczty i telekomunikacji, zamieszkania zbiorowego, hoteli i pensjonatów, a w myśl pkt 2 przeznaczeniem dopuszczalnym są usługi oświaty, sportu i rekreacji, zdrowia (z wyjątkiem szpitali), zieleń urządzona. Zgodnie z § 4 ust. 15 pkt 2 planu przez tereny zieleni urządzonej należy rozumieć m.in. tereny o przeznaczeniu dopuszczającym usługi z zakresu sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych stałych lub sezonowych (bez budynków), drogi dojazdowe do dróg publicznych i drogi pożarowe obsługujące budynki sąsiadujące z terenem zieleni urządzonej oraz obiektów małej architektury. Tężnia solankowa mieści się zatem w rekreacji i wypoczynku w formie urządzeń i obiektów terenowych stałych. Organ podkreślił, że w odnośnie braku podstaw do nałożenia obowiązków, w orzecznictwie prezentowano rozbieżne poglądy. Roboty zrealizowano na podstawie zgłoszenia, zgodnie ze standardami i nie wymagały dodatkowych czynności ani robót, a więc nie było przesłanek do kontynuowania postępowania (wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. II OSK 1351/11). Odnosząc się do odwołania organ zaznaczył, że uciążliwe - w ocenie skarżącej - użytkowanie tężni może być wryfikowane w postepowaniu cywilnym w sprawie immisji. Natomiast do organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowanie przepisów Prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1), a więc uciążliwości i immisje pozostają poza ich kompetencjami. Celem postępowania była legalność inwestycji, a nie jej stan techniczny, który jest badany w odrębnym postępowaniu. Podobnie kwestia pojedynczej awarii pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie: - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i uznanie, że nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a wymagała ona pozwolenia na budowę, a więc opinii o wpływie aerozolu na sąsiednie nieruchomości i zdrowie mieszkańców; - art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nienałożenie obowiązku zinwentaryzowania robót lub złożenia ocen technicznych lub ekspertyz w celu zweryfikowania oddziaływania na budynki i zdrowie mieszkańców oraz zgodność z przepisami ppoż, których uprzednio dokonano na podstawie błędnej kwalifikacji tężni w projekcie wykonawczym; - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i uznanie, że projekt posiada opinie, uzgodnienia i sprawdzenia, w tym co do negatywnych skutków oddziaływania na budynki sąsiednie; - art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego tj. nieuwzględnienie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, poprzez niezapewnienie ochrony przed negatywnym działaniem tężni na elewacje budynków i zdrowie mieszkańców; - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w kontekście błędnej kwalifikacji inwestycji jako obiektu małej architektury, podczas gdy jest to budowla, poprzez: a) niewyjaśnienie, czy aerozole nie wpłyną negatywnie na stan technicznych budynków sąsiednich; b) niewyjaśnienie, czy tężnia spełnia wymagania ochrony ppoż; c) niewyjaśnienie, czy nie wpłynie ona negatywnie na zdrowie mieszkańców; - art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na stwierdzeniu, że nie było podstaw do uzyskania wiadomości specjalnych uzasadniających budowę tężni solankowej, w tym nieprzedstawienie odpowiednich ekspertyz ; - art. 78 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, podczas gdy wymagane były wiadomości specjalne w zakresie oddziaływania tężni na budynki sąsiednie i zdrowie mieszkańców; - 107 ust. 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i wskazania dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn odmowy przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych i zażądania ekspertyz w zakresie oddziaływania na budynki sąsiednie i zdrowie mieszkańców, oraz zgodności tężni z przepisami ppoż oraz pominięcie w uzasadnieniu prawnym takich działań, bez przytoczenia przepisów prawa; - art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Szczegółowe stanowisko skarżąca zawarła w uzasadnieniu wskazanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z [...] grudnia 2020 r. odmawiającą nałożenia na m. [...] obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia tężni solankowej przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Na wstępie zaznaczyć należy, że celem postępowania naprawczego określonego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o ile taka potrzeba zachodzi. W takim postępowaniu obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zatem ustalenie, czy - wykonywane lub już wykonane - roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby doprowadzić je do zgodności z prawem. Z przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawo budowalne wynika, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub; 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z kolei art. 48 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wobec powyższego, ustawa - Prawo budowlane stosowanie trybu naprawczego, wiąże z przypadkami innymi niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f ustawy. Zakresy stosowania tych trybów (art. 50, 51 a art. 48 lub 49f) są zatem rozłączne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znajduje tryb określony w art. 50 i 51 Prawo budowlane. Realizacja obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia oznacza, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1979/12, LEX nr 2081367). Tym samym, zrealizowanie inwestycji w następstwie zgłoszenia, co do którego nie niesiono sprzeciwu, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Złożenie zgłoszenia ma więc ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48, czy 49f ust. 1 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do badania zgodności z prawem zgłoszenia robót budowlanych, poza wyjątkiem wynikającym z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z art. 51 ust. 1 i ust. 7, a także art. 83 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3. W art. 29 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego prawodawca określił przypadki, w których roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany może jedynie kontrolować, czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia. Jeżeli okazałoby się, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, to na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ winien wszcząć postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). W kontrolowanej sprawie inwestor legitymował się przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem. Tym samym należy uznać, że zrealizowane roboty przy tężni solankowej nie były wykonane w warunkach samowoli budowlanej, w konsekwencji prawidłowo zastosowano opisany tryb naprawczy. Rację ma przy tym organ odwoławczy, że tego rodzaju inwestycja jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem wymagała pozwolenia na budowę. Skoro roboty budowlane wykonano na podstawie – przyjętego bez sprzeciwu - zgłoszenia, to zachodził przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, a więc prawidłowo zastosowano tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z ustaleń dokonanych podczas dwóch kontroli przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniach 27 listopada 2020 r. i 29 kwietnia 2021 r. wynika, że budowlę zrealizowano zgodnie z dokumentacją załączoną do zgłoszenia zarówno co do parametrów, jak i posadowienia. Składa się na nią płyta żelbetowej (fundament) oraz zakotwiona w niej drewniana konstrukcja, wewnątrz której - pod zadaszeniem - osadzono rdzeń solankowy (walec tarninowy). Należy podzielić stanowisko organów również co do tego, że sporny obiekt budowlany jest zgodny z Uchwałą Rady m. [...] nr [...] z [...] października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (dalej plan). Na terenie o symbolu MW/U/KDZ, na którym jest położony § 4 ust. 3 pkt 2 plan dopuszcza usługi oświaty, sportu i rekreacji, zdrowia (z wyjątkiem szpitali) oraz zieleń urządzoną. Stosownie zaś do § 4 ust. 15 pkt 2 planu terenami zieleni sa m.in. tereny o przeznaczeniu dopuszczającym usługi z zakresu sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych stałych lub sezonowych (bez budynków), drogi dojazdowe do dróg publicznych i drogi pożarowe obsługujące budynki sąsiadujące z terenem zieleni urządzonej oraz obiektów małej architektury. Zamyka się zatem ww. katalogu w zakresie rekreacji i wypoczynku w formie urządzeń i obiektów terenowych stałych. W świetle przytoczonych regulacji prawnych oraz ustalonego stanu faktycznego nie było zatem podstaw do nakładania na inwestora dodatkowych obowiązków, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia tężni solankowej do stanu zgodnego z prawem. Rację ma organ również co do tego, że omawiana inwestycja nie jest przedsięwzięciem ujętym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro nie było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do zgodności z prawem budowlanym, to zasadne było wydanie decyzji orzekającej o odstąpieniu od nałożenia ww. nakazów. W istocie w powyższej sytuacji w orzecznictwie prezentowano rozbieżne poglądy. Dominuje stanowisko, że postepowanie to winno zakończyć się decyzją merytoryczną, choć prezentowany także pogląd, że organ może wydać decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2021r. sygn. II OSK 2695/18, LEX nr 3243569). Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.