II SA/Wr 357/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę w całości. UZASADNIENIE D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania W. J. reprezentowanego przez adw. M. K., utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2020 r. poz. 256 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo Budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) zwanej dalej "p.b." – decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...]. Zaskarżona odwołaniem decyzja nakładała na skarżącego, jako właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w S., obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych wskazanych w treści decyzji w celu doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami, w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 8 maja 2019 roku W. J. złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., o przeprowadzenie kontroli lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku położonym przy ulicy [...] w S., argumentując to niewłaściwym stanem technicznym tego lokalu mającym stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców budynku, w związku z nieprawidłowościami w instalacji gazowej, polegającymi na umiejscowieniu czerpni powietrza w ścianie wychodzącej na klatkę schodową, zamiast na zewnątrz budynku. W efekcie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...], nr [...], nałożył na W. J., właściciela lokalu nr [...] przy ulicy [...], obowiązek wykonania wskazanych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie z wydaną decyzją właściciel lokalu miał doprowadzić instalację elektryczną znajdującą się w łazience do stanu zgodnego z ustaleniami Polskiej Normy przywołanej w § 180 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - PN-HD 60364-7-701:2010, określającej wymagania dotyczące instalacji elektrycznej w pomieszczeniach wyposażonych w wannę lub prysznic. Ponadto, w wydanej decyzji zobowiązano właściciela do odłączenia okapu kuchennego, co miało zapewnić wentylację grawitacyjną dla aneksu kuchennego zgodnie z ustaleniami zawartymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na podstawie którego wykonano wewnętrzną instalację gazu, oraz wnioskami opinii technicznej z 4 września 2019 r. Od powyższej decyzji W. J. (dalej jako "skarżący") reprezentowany przez adw. M. K. złożył odwołanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. właściwie ocenił, że prawidłowo wykonano wewnętrzną instalację gazową w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w S. Podkreślił także, że trafnie wskazano, że nastąpiły nieprawidłowości w zakresie podłączenia okapu kuchennego zamontowanego w aneksie kuchennym. Organ przywołał § 93 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), zgodnie z którym w przypadku zastosowania okapu kuchennego w kuchni z aneksem kuchennym należy zapewnić podłączenie tego okapu do odrębnego przewodu kominowego, celem zapewnienia prawidłowej wentylacji wywiewnej pokoju z aneksem kuchennym. W ocenie organu prawidłowo nakazano demontaż przedmiotowego okapu oraz właściwie ustalono nieprawidłowości w zakresie montażu gniazda elektrycznego i przełącznika, których instalacja została wykonana bez należytego zabezpieczenia, tj. min IP 44, z uwagi na lokalizację w niewielkiej odległości od wylewki umywalki, co miało skutkować naruszeniem § 180 w/w rozporządzenia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji, podkreślił także, iż organ I instancji wyczerpująco ustalił przesłanki uzasadniające wdrożenie trybu art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. Wskazując jednocześnie, że wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniu, prawidłowo określono adresata decyzji. Podkreślając w uzasadnieniu, że zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 52 p.b. – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Organ wskazał także, że zasada pierwszeństwa obciążenia inwestora, nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy nie ma on, w dacie orzekania, już tytułu prawnego do władania nieruchomością, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ W. C. i T. K. zbyli z dniem 13 marca 2014 r. nieruchomość na rzecz W. J. Od powyższej decyzji została złożona skarga przez W. J. reprezentowanego przez pełnomocnika adw. M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., na skutek dokonania ustaleń w sposób całkowicie dowolny, a wręcz sprzeczny ze stanem faktycznym, nie poparty odpowiednimi dowodami co dotyczy stwierdzenia, jakoby inwestorzy nie mieli możliwości wykonania decyzji o wykonaniu robót budowlanych w lokalu mieszkalnym przy ulicy [...] w S., gdy tymczasem jest to ustalenie rażąco niesprawiedliwie bowiem aktualnie właściciel deklaruje wolę udostępnienia inwestorom lokalu w celu wykonania prac, a wręcz wielokrotnie wzywał już inwestorów do realizacji tych robót. W skardze zarzucono także naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. p.b., na skutek nałożenia obowiązku wykonania robót na podmiot zobowiązany – w świetle powołanej normy – w dalszej kolejności, w sytuacji, gdy w sprawie zachodzą pełne podstawy do nałożenia obowiązku wykonania robót na podmiot wymieniony w powołanej normie na pierwszym miejscu, tj. na inwestora. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I oraz II instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie składając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej "p.p.s.a.", wniosek o przeprowadzenie dowodu z wezwań kierowanych do inwestorów wraz z potwierdzeniem nadania na okoliczność, a wręcz żądań skarżącego, by to inwestorzy przeprowadzili prace naprawcze w lokalu. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że organy nadzoru budowlanego całkowicie pominęły, że aktualny właściciel lokalu deklaruje wolę, a wręcz nakazuje udostępnienie mieszkania inwestorom w celu wykonania obowiązków nałożonych przez nadzór budowlany. Podkreślono, że skarżący kilkukrotnie bezskutecznie wzywał inwestorów do realizacji prac naprawczych, a także powołano okoliczność, że nieprawidłowości w mieszkaniu są całkowicie niezawinione przez skarżącego i od niego niezależne. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zaznaczyć należy, że organy nadzoru budowlanego wydały decyzję częściową, biorąc pod uwagę, że dotychczas zebrany materiał dowodowy umożliwiał rozstrzygnięcie sprawy co do nieprawidłowości robót budowlanych związanych z wentylacją aneksu kuchennego oraz rozwiązań dotyczących punktów elektrycznych w łazience. Możliwość wydania przez organ decyzji częściowej przewiduje wprost art. 104 § 2 k.p.a. Jak wynika z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego (prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b.) uprawniony jest do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W okolicznościach sprawy skarżący nie kwestionuje zakresu nałożonych przez organy nadzoru obowiązków, zaś podważa prawidłowość określenia podmiotu zobowiązanego. W ocenie skarżącego obowiązkami naprawczymi powinien być obciążony inwestor a nie skarżący. Zakres podmiotowy obowiązków nałożonych w trybie postępowania naprawczego określa art. 52 p.b. Zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis z art. 52 p.b. wskazuje więc podmioty, które są zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami wydanymi w postępowaniu naprawczym (art. 51 p.b.). Oczywiście w pierwszej kolejności wymienia on inwestora, jednak nie oznacza to, że to inwestor zawsze powinien być adresatem nałożonych obowiązków. W orzecznictwie słusznie zaznacza się, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1530/19, CBOSA). Teza ta nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy inwestor nie dysponuje już tytułem prawnym do nieruchomości, co z kolei czyniłoby wątpliwym wykonalność decyzji naprawczej. Zasadnie wskazuje się, że inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1 p.b., mógł później utracić to prawo, np. przez zbycie nieruchomości. I w dacie wydawania decyzji na podstawie przepisów art. 48, 50a lub 51 p.b. prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 może mieć już inny podmiot. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości (wyroki NSA: z dnia 5 października 1998 r., IV SA 1796/96; z dnia 21 marca 2001 r., IV SA 232/99, oraz z 7 marca 2002 r., II SA/Po 2107/00; z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 1070/05; zob. też A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, praca zbior. pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 502). Podkreślić należy, że z ustaleń faktycznych kontrolowanej sprawy wynika, iż inwestorzy W. C. i T. K. zbyli z dniem 13 marca 2014 r. nieruchomość lokalową na rzecz skarżącego. Zatem od tej daty, tytuł prawny do lokalu przysługuje skarżącemu, on też ma wyłącznie możliwość oraz prawo dysponowania rzeczą, w szczególności w zakresie wykonania robót budowalnych wskazanych w spornej decyzji. Skarżący wyraża stanowisko, że w okolicznościach sprawy obowiązek powinien obciążać inwestora, bowiem i tak powinien on dokonać stosownych napraw w ramach cywilnoprawnej odpowiedzialności za wady sprzedanego lokalu (art. 560 k.c.). Nadto skarżący zapewnia, że udostępni sprzedającemu lokal celem dokonania niezbędnych robót. Tego rodzaju okoliczności nie mogą, w ocenie Sądu, kształtować zakresu podmiotowego administracyjnoprawnej odpowiedzialności z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 p.b. To nie oświadczenie woli aktualnego właściciela nieruchomości rozstrzyga o podmiocie zobowiązanym, ale powołane przepisy stosowane w sposób gwarantujący optymalne warunki wykonalności decyzji. Omawiany obowiązek jest obowiązkiem wynikającym z norm materialnych prawa administracyjnego. Przejście tego obowiązku na inny podmiot nie zależy od dyspozytywnych czynności cywilnoprawnych stron, ale od powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego. Ani organy administracji, ani też Sąd nie kwestionują, że skarżący kierował do sprzedających wezwania do usunięcia wad sprzedanego lokalu (korespondencja w tej sprawie znajduje się w aktach administracyjnych). Postępowanie naprawcze z art. 50-51 p.b. służy jednak wyłącznie doprowadzeniu samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i nie może być postrzegane jako alternatywna wobec drogi sądowej forma dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu rękojmi. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zasada pierwszeństwa obciążenia inwestora, nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy nie ma on, w dacie orzekania, już tytułu prawnego do władania nieruchomością. Konkludując, w niniejszej sprawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Zaznaczyć należy, że zakres przedmiotowy określonych w decyzji obowiązków znajduje potwierdzenie w opinii dotyczącej stanu technicznego z 4 września 2019 r. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie organy przyjęły, że są podstawy do nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w lokalu na podstawie art. 51 p.b. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.