IV SA/Po 702/20

SENTENCJA Dnia 2 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] grudnia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2014 roku nr XXXV/340/14 w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa W. K. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 ust 2 pkt 1, § 15 ust 2 w zakresie zwrotu "w szczególności" II. w pozostałej części skargę oddala UZASADNIENIE Rada Gminy W. , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę z [...] czerwca 2014 r., nr [...], w sprawie nadania statutu sołectwa W. K. (dalej: "statut") Zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 1 statutu do wyłącznych kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Jak wynika już natomiast z § 15 ust. 2 statutu do zadań sołtysa należy w szczególności: 1) zwoływanie zebrania wiejskiego, zawiadomienie o jego terminie i miejscu z wyłączeniem wyborów sołtysa i rady sołeckiej, 2) przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego, 3) składanie sprawozdań z działalności w trakcie zebrania wiejskiego, 4) reprezentowanie sołectwa wobec rady gminy i wójta, 5) gospodarowanie mieniem przekazanym w użytkowanie sołectwa, 6) organizowanie wspólnych prac mieszkańców sołectwa przy przedsięwzięciach społecznie użytecznych oraz samopomocy mieszkańców, w szczególności dla osób dotkniętych klęską żywiołową lub niepełnosprawnością, 7) podawanie do wiadomości mieszkańców – w sposób zwyczajowo przyjęty – komunikatów i publikacji przekazanych przez wójta gminy lub urząd gminy, 8) uczestniczenie w naradach zwoływanych przez wójta, 9) posiadanie dokumentacji niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania sołectwa obejmującej w szczególności: statut, uchwały zebrania wiejskiego, protokoły obrad zebrań wiejskich i posiedzeń rady sołeckiej, 10) doręczenie mieszkańcom sołectwa ogłoszeń i innych pism w zwyczajowo przyjęty sposób, 11) bieżący nadzór nad działalnością świetlicy i mienia znajdującego isę na terenie sołectwa. Prokurator Okręgowy w K. w skierowanej do tut. Sądu skardze wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 pkt 1 i § 15 ust. 2 powyższej uchwały, zarzucając naruszenie: - art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., poprzez posłużenie się przez Radę Gminy W. dokonującej określenia kompetencji sołtysa zwrotem "w szczególności" (§ 15 ust. 2 statutu), podczas gdy rada gminy podejmując uchwałę zobowiązana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej i określenia konkretnego zakresu spraw, których realizacja będzie należało do organu sołectwa, jakim jest sołtys, - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g., przez nadanie w statucie zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej (§ 11 ust. 2 pkt 1 uchwały), podczas gdy zebranie wiejskie zgodnie z przepisami cytowanej ustawy jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys organem wykonawczym, którego wspomaga rada sołecka, a w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa, czy też rady sołeckiej. Gmina W. w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, zważywszy zwłaszcza na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z ust. 1 organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi ust. 3, określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Art. 35 ust. 1 u.s.g. wyraża dla rady gminy ustawowe upoważnienie określając materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego – statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe stanowione być może tylko w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Jedynie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, jako trafny należało ocenić zarzut o nieuzasadnionym użyciu zwrotu: "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia zadań sołtysa określonych w § 15 ust. 2 statutu, co czyni to wyliczenie niewyczerpującym. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wymogów tych z pewnością nie spełnia zaskarżona regulacja § 15 ust. 2 statutu – w zakresie użytego w niej zwrotu "w szczególności" – która normuje przez to zadania sołtysa w sposób otwarty, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności tej części kontrolowanej uchwały. Przechodząc do postanowień statutu dotyczących wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przez zebranie wiejskie w skardze jako wadliwe wskazano postanowienia § 11 ust. 2 pkt 1 statutu. Stanowisko to należy podzielić. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (por. art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki terytorialnej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Brak jest w aktualnym stanie prawnym przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego – jako organu uchwałodawczego – do dokonywania wyboru i odwoływania sołtysa, czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samym statucie (§ 6 ust. 2) zawarto postanowienie definiujące, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym sołectwa. Przyznanie zebraniu wiejskiemu – definiowanemu tak, jak w kontrolowanej uchwale – charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy – zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych. Konieczne było zatem stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 pkt 1 statutu. Podsumowując, z podanych powyżej powodów w pkt. I. wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 w zakresie użytego w nim zwrotu: "w szczególności". Jako że skargą objęto całość § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały w pozostałej części skargę, jako niezasadną – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalono, o czym orzeczono w pkt. II. wyroku.