II SA/Rz 874/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]. UZASADNIENIE II SA/Rz 874/20 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] grudnia 2019 r. J.M. zwróciła się do Burmistrza [...] o przyznanie świadczenia wychowawczego na rzecz jej wnuczki –W.K. na okres od [...] grudnia 2019 r. do dnia [...] maja 2020 r. . Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, jednakże rozstrzygniecie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], które uznało, że organ I instancji, w rozpoznawanym stanie faktycznym i prawnym sprawy, zobowiązany jest do przyznania J.M. wnioskowanego świadczenia. Kolegium powołało się na art. 20 i art. 3 ust. 1 Konwencji Praw Dziecka w zw. z art. 91 ust.1 Konstytucji RP, wskazując, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się pomocy tegoż Państwa w sprawowaniu tej opieki, w tym pomocy materialnej. . Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Burmistrz [...] ponownie odmówił przyznania J.M. prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany na wstępie okres. W uzasadnieniu organ ten podał, że w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm.) – dalej: "u.p.p.", świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo opiekunowi prawnemu dziecka, albo dyrektorowi domu pomocy społecznej. J.M. nie jest rodzicem W.K., ani jej opiekunem prawnym lub faktycznym, a zatem nie należy do kręgu podmiotów, które mogą skutecznie ubiegać się o uzyskanie świadczenia wychowawczego. Organ I instancji podniósł przy tym, że wyrażoną ocenę i rozstrzygniecie oparł m.in. na wskazaniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonych w decyzji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego na rzecz jej wnuczki. J.M. wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. [...], powierzono jej pieczę nad małoletnią W.K., ponieważ matka dziecka nie żyje, a ojciec wnuczki – T.K. ma ograniczone prawa rodzicielskie. Odwołująca podniosła, że od śmierci córki sprawuje pieczę nad W.K., a co za tym idzie – ponosi koszty związane z zapewnieniem jej utrzymania. Ponadto podała, że wniosła do Sądu o ustalenie opiekuna prawnego dla wnuczki, jednakże wniosek nie został jeszcze rozpoznany. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że ustawodawca w art. 4 ust 2 u.p.p. nie uwzględnił osoby faktycznie sprawujących pieczę nad dzieckiem w kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia wychowawczego. Opiekunem faktycznym dziecka jest bowiem w rozumieniu art. 2 pkt 20 u.p.p. osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Taka zaś sytuacja nie zaistniała w opisywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J.M. wniosła o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji. Przytaczając okoliczności wskazane we wniesionym odwołaniu podniosła, że wydana decyzja jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. Zdaniem skarżącej, uwzględnienie uregulowań Konstytucji RP oraz Konwencji i Prawach dziecka wino skutkować przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) Sąd poddał zaskarżoną decyzję kontroli legalności, mając przy tym na względzie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy kontroli legalności Sąd kieruje się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił też treść art. 135 P.p.s.a., umożliwiającego stosowanie przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., wydane zostały z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 – "u.p.p."). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania. Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 10 u.p.p., opiekunem faktycznym dziecka, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Jak wynika z przepisów ustawy, a co podkreśla się w orzecznictwie, świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości nie budzą ustalenia stanu faktycznego, wskazujące, że skarżąca jest babcią macierzystą W.K. i sprawuje nad nią opiekę faktyczną od czasu śmierci matki dziecka. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia, J.M. powierzona została piecza nad małoletnią W.K. na czas toczącego się postepowania. Postanowienie to, dotyczące sprawowania przez skarżącą bieżącej pieczy nad wnuczką W., nie stanowi podstawy do uznania skarżącej za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie art. 145-153 k.r.o.. Nie ulega również wątpliwości, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze u.p.p. nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawa ograniczyła w tym zakresie krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 u.p.p.). Piecza sprawowana przez skarżącą nad wnuczką na podstawie tego postanowienia sądu powszechnego nie jest również tożsama z pieczą zastępczą, o jakiej mowa w art. 1121 § 1 k.r.o. Zgodnie bowiem z jego treścią, obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo - wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo - terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym; pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka. Skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą dla wnuczki W.. Z regulacji u.p.p. wynika zatem, że chociaż celem świadczenia wychowawczego z art. 4 ust, 1 u.p.p. jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, to możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie pozbawieni zostali opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to nawet w takim przypadku jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy sprawowanie tej pieczy znalazło formalne potwierdzenie w orzeczeniu sądowym. Prowadzi to do wniosku, że przepisy u.p.p. w sposób niedostateczny chronią prawa rzeczywistych opiekunów i pozostających pod ich pieczą dzieci. Charakter i cel tego świadczenia powinny bowiem mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do jego pobierania. W tej sytuacji, w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów dzieci, zaspokojeniu potrzeb których ma służyć świadczenie wychowawcze, niezbędne jest przy dokonywaniu wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p. odniesienie się bezpośrednio do przepisów Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka (por. wyroki WSA w Łodzi: z 16 października 2018 r. II SA/Łd 532/18, z 14 września 2017 r. II SA/Łd 566/17 , z 20 grudnia 2012 r. II SA/Łd 703/12, wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2017 r., III SA/Kr 1140/17, wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r. , VIII SA/Wa 833/16, wyroki WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2014 r. IV SA/GL 695/13 oraz z 4 marca 2020 r., II SA/Gl 1486/19 – wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taką zresztą wykładnię ww. przepisów przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2020 r. Zgodnie z art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc wyłąćznie do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP). Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Oczywistym jest, ze powołanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy omawianej ustawy wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., II SA/Łd 567/17 i z dnia 22 marca 2019 r., II SA/Łd 96/19; w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., VIII SA/Wa 421/14; w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2014 r., IV SA/Gl 695/13). W tym zakresie skarżąca, sprawując pieczę nad W.K., nie otrzymała żadnego wsparcia, a przejmując na siebie cały ciężar opieki, "wyręczyła" nie tylko rodziców dziecka, ale i w pewnym stopniu również zobowiązane do tego Państwo. W praktyce - biorąc pod uwagę wyłącznie kwestie faktyczne sprawowania pieczy - niczym nie różniło się to od obowiązków wykonywanych w ramach sprawowania władzy rodzicielskiej, która uprawnia do ubiegania się o dofinansowanie wydatków związanych z utrzymaniem dzieci w postaci świadczenia wychowawczego. Sąd uwzględniając skargę przyjął zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności decyzji powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz Konwencji o Prawach Dziecka, uznając, że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów u.p.p. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego godzą bowiem w interes dziecka chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, prowadząc do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji dzieci znajdujących się pod taką pieczą (pogorszenia ich sytuacji materialnej). Prowadzi to tym samym do stwierdzenia, że orzekające w sprawie organy poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p. dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wadą zaskarżonej decyzji jest również to, że organ II instancji, ponownie rozpatrując sprawę przyznania świadczenia wychowawczego dla skarżącej za okres od [...] grudnia 2019 r. do dnia [...] maja 2020 r. całkowicie odstąpił od swojego poprzednio wyrażonego - w decyzji kasacyjnej z [...] marca 2020 r. - stanowiska, w zakresie wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p. i nie wyjaśnił tej zmiany w uzasadnieniu decyzji. W powołanej decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] zawarte były wytyczne dla organu I instancji w zakresie wykładni omawianych przepisów, zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a. . Sąd uznał to za istotne naruszenie przepisów postepowania – art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Z wszystkich tych przyczyn, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji związane będą oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.