II OSK 3124/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 131/19 w sprawie ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T.P. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić skarżącemu S.W. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. (sygn. akt IV SAB/Po 131/19) po rozpoznaniu skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T.P. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]), w punkcie 1. wyroku stwierdził, że Wójt Gminy T.P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w punkcie 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; z kolei w punkcie 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4. orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy T.P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) odmówił S.W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowo-biurowo-usługowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości S., gmina T.P.. S.W. pismem z 29.03.2019r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy T.P. sprawy zakończonej wskazaną wyżej decyzją. Domagał się uznania, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że w doktrynie dopuszcza się skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania także po jego zakończeniu. Oznacza to, że w sprawie możliwe jest zbadanie przyczyn przewlekłości prowadzenia postępowania. Skarżący wyjaśnił, że złożył 350 wniosków o wydanie warunków zabudowy, co miało miejsce w okresie od 2011 do roku 2018 (czyli 96 miesięcy). Na każdy miesiąc przypadały więc 3 wnioski. Podkreślił, że argument Wójta Gminy T.P. o wydłużonym czasie załatwiania spraw z powodu wpływu 350 wniosków o wydanie warunków zabudowy jest nietrafny, gdyż decyzje o warunkach zabudowy przygotowuje nie urzędnik gminy, lecz urbanista – M.K. – działająca na zlecenie Gminy. W ocenie skarżącego, Wójt celowo przewlekał wydanie decyzji, gdyż chciał zdążyć z uchwaleniem planu miejscowego pod uprawy rolne. W wielu przypadkach Wójt czekał na uchwałę z 26.05.2013 roku, która zakazywała wydawania warunków zabudowy na gruntach III klasy. Głównym jednak powodem przewlekłości przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy było żądanie korzyści majątkowych przez Wójta gminy T.P. T.C. i jego zastępcę P.K.. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T.P. wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że dotyczy ona ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego. Powołał poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa wykluczające dopuszczalność takiej skargi. Organ, któremu zarzucono przewlekłość przedstawił też przebieg postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy (szczegółowy opis tych czynności zawarty jest w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji). W ocenie organu administracji, postępowanie to cechowało się należytą dynamiką podejmowanych działań. Nadto Wójt podkreślał, że S.W. w samym 2012 roku i 2013 roku złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy oraz ponad 700 pism dotyczących warunków zabudowy wymagających wielokrotnie "rozszyfrowania" ich treści. Były to wnioski i pisma, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie A0. Skarżący i jego rodzina składają systematycznie do organu mnóstwo wniosków i pism, mając na celu paraliż funkcjonowania Urzędu, aby następnie w postępowaniu administracyjnosądowym wykazywać przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. orzekł w sposób wskazany na wstępie uzasadnienia. Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, sąd I instancji doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Wyjaśnił WSA w Poznaniu, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny Zdaniem sądu I instancji, oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy T.P. w przedmiotowej sprawie dokonać należy od dnia 27 grudnia 2012 r., kiedy to wnioskodawca ostatecznie sprecyzował swoje żądanie. Od tej daty do 10 stycznia 2013 r. organ nie podjął żadnych czynności procesowych. Dopiero w dniu [...] stycznia 2013 r. organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania, a następnie [...] lutego 2013 r. (po upływie ponad miesiąca) zawiesił postępowanie ze względu na przystąpienie przez gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił uwagę WSA w Poznaniu, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w dniu [...].03.2013 r. Organ I instancji otrzymał to postanowienie w dniu 20.05.2013 r. Następnie w dniu [...].05.2013 r. wydał kolejne postanowienie o zawieszeniu - do dnia 27 września 2013 r. - postępowania ze względu na przystąpienie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie w dniu [...] września 2013 r. organ podjął zawieszone postępowanie i zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 27.11.2013 r. W ocenie sądu I instancji wskazane procedowanie świadczy o przewlekłym działaniu organu administracji, gdyż prawidłowe przeprowadzenie postępowania i zawiadomienie stron jest elementem i wymogiem prawidłowego prowadzenia postępowania, a nie okolicznością uzasadniającą jego przedłużenie. Akcentował WSA w Poznaniu, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że analizę urbanistyczną wraz z projektem decyzji odmownej sporządzono w dniu 18.10.2013 r. Pomimo braku podejmowania jakichkolwiek czynności zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy sporządzono dopiero 30.12.2013 r., kiedy to organ zawiadomił o zebranych materiałach. S.W. odebrał to zawiadomienie w dniu 9.01.2014 r. Ostatecznie decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że pomiędzy złożeniem przez inwestora ostatecznego w swej treści wniosku (27 grudnia 2012 r.), a wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2014 r. minęło prawie 13 miesięcy. W tym czasie, pomiędzy sporządzeniem analizy urbanistycznej wraz z projektem odmownej decyzji (sporządzonej w dniu 18.10.2013 r.), a wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2014 r. – upłynęło prawie 3 miesiące. W tym czasie organ administracji nie podejmował żadnych czynności (oprócz zawiadomienia stron o zebranych materiałach w dniu 30.12.2013r.). Sąd I instancji miał na uwadze, że organ administracji informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania nie można jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia, czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale muszą zostać przeprowadzone oceny zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Zaakcentował sąd I instancji, że przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, wskazane w tym zawiadomieniu prowadzą do wniosku, że w istocie niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było "koniecznością poprawnego przeprowadzenia postępowania i zawiadomienia stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy". Wskazał WSA w Poznaniu, że nie są to okoliczności uzasadniające przedłużenie postępowania. W związku z powyższym, organowi należało przypisać przewlekłe prowadzenie ocenianej sprawy, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Podkreślał sąd I instancji, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie taka sytuacja – wg WSA w Poznaniu - nie zaistniała. Sąd wziął bowiem pod uwagę fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak miała wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. Złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na dezorganizację pracy organu i w konsekwencji na długość prowadzonego postępowania, co w rezultacie prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn brak było także podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i oddalenia skargi w pozostałym, zgłoszonym przez skarżącego, zakresie. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2019 r. wniosła Gmina T.P.. Skargę kasacyjna oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając naruszenie następujących przepisów: 1. art. 149 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy przedmiotem rozstrzygania była skarga na przewlekłe załatwienie sprawy, poprzez brak powiązania faktu zawieszenia postępowania i wynikających z tego terminów załatwienia sprawy; 2. art. 149 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 par. 3, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 2, par. 6 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Wójt prowadził postępowanie przewlekle, podczas gdy podejmowane czynności były efektywne; 3. art. 149 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 75 par. 1, 77 par. 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 4. art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i wadliwe przyjęcie, że Wójt prowadził postępowanie przewlekle. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała też zasądzenia kosztów postępowania. S.W. w piśmie z dnia 7.07.2020 r. wykazywał, że ilość złożonych wniosków o ustalenie warunków zabudowy (350) nie mogła przyczynić się do powstania przewlekłości, której dopuścił się Wójt Gminy T.P. w sprawie objętej skargą. S.W. w piśmie z dnia 10.09.2020 r. sformułował żądania analogiczne jak we wniesionej skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z powyższego unormowania wynika, że NSA zobowiązany jest przed merytoryczną oceną zasadności skargi kasacyjnej, z urzędu, bez konieczności podnoszenia w tym zakresie zarzutów, dokonać kontroli skargi w aspekcie przesłanek jej odrzucenia z art. 58 par. 1 p.p.s.a., lub też podstaw do umorzenia postępowania sądowego z art. 161 par. 1 p.p.s.a. Kluczową kwestią w ocenianym przypadku jest przesądzenie dopuszczalności objęcia sądowoadministracyjną kontrolą sprawy dotyczącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy T.P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zajmując stanowisko względem powyższego zagadnienia należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż ustalony stan faktyczny tej sprawy wskazuje, że Wójt Gminy T.P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Należy przy tym też zauważyć, że skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość mającą wystąpić we wskazanym powyżej, zakończonym już postępowaniu administracyjnym, skarżący wniósł w dniu 29.03.2019 r. Stwierdzić zatem trzeba, że skarga ta wniesiona została po ponad 5 latach od wydania przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w prowadzonej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, iż w orzecznictwie tego sądu występują rozbieżne poglądy odnośnie dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania w danej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17 oraz z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3420/18). Oceniając niniejszą sprawę zwrócić jednak należy uwagę na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. Zgodnie z tezą tej uchwały wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Choć wskazana uchwała dotyczy innej - niż występującej w niniejszej sprawie - formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą spraw także na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy, to – w kontekście wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do usunięcia zarzucanego stanu przewlekłości postępowania, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty) co uzasadniało jej odrzucenie. Mając powyższe na uwadze, w pkt 1 postanowienia NSA uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę S.W.. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był cytowany na wstępie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu, wniesienie skargi było niedopuszczalne. Podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 postanowienia był art. 206 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wynikało z faktu, iż uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podniesionych podstaw skargi kasacyjnej. O zwrocie skarżącemu uiszczonych kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje obowiązek zwrotu stronie z urzędu całego uiszczonego wpisu od pisma, które zostało odrzucone.