VII SA/Wa 921/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi J.G.– H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę UZASADNIENIE Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2020 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia J. i K. H. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...][...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] stycznia 2020 r., ustalające dla inwestorów E. i P. S. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000 zł z tytułu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie [...]WINB wyjaśnił, że w tej sprawie, po zakończeniu postępowania wznowieniowego, PINB wydał decyzję Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. uchylającą własną decyzję Nr [...][...] z [...] maja 2015 r. (udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]) i umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie tego obiektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. [...] grudnia 2018 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości. [...] stycznia 2019 r. na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] przeprowadzono czynności kontrolne. Postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2019 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestorów E. i P. S. obowiązek dostarczenia dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 48 ust. 2 Pr. bud. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie złożyła J. G. – H. i K..K. Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. [...]WINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. [...] maja 2019 r. inwestorzy [...] przedłożyli wymagane dokumenty legalizacyjne. Postanowieniem Nr [...] z [...] maja 20919 r. PINB nałożył na nich obowiązek uzupełnienia ww. dokumentacji. [...] grudnia 2019 r. inwestorzy złożyli uzupełniony, zgodnie z ww. postanowieniem, projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2020 r. PINB ustalił dla inwestorów E. i P. S. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000 zł z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]w [...]. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie złożyli J. H. i K. H. Zdaniem organu odwoławczego, PINB zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...]w [...]. [...] stycznia 2019 r. Na tej działce przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których ustalono, że "W południowo-zachodnim narożniku działki nr ew. [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany, jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, przekryty dachem jednospadowym. Roboty budowlane zostały zakończone. (...) wg oświadczenia ok 2000 + 2003r. (...)" Ze złożonego do protokołu kontroli oświadczenia R. S. - syna właścicieli działki nr ew. [...] - wynika, że do roku 2000 w osiach obecnego budynku mieszkalnego istniał budynek drewniany, który następnie został rozebrany, a w jego miejscu został zrealizowany budynek mieszkalny z garażem, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Z analizy zebranych dokumentów wynikało, że budynek mieszkalny powstał po 1997 r., a nie - jak wskazywał zebrany uprzednio w toku postępowania materiał dowodowy - przed 1 stycznia 1995 r., wobec czego w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruncie obowiązujących przepisów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w czasie realizacji przedmiotowej inwestycji, budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie ustalono, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę ww. inwestycji, ani też nie dokonali zgłoszenia budowy właściwemu organowi. Powyższe ustalenia stały się podstawą do zastosowania trybu, o którym mowa w art. 48-49 Prawa budowlanego, co w ocenie [...]WINB było prawidłowe. W art. 49 ustawy Prawo budowlane stanowiącym kontynuację przepisów art. 48, została uregulowana procedura legalizacji samowoli budowlanej. [...]WINB wyjaśnił, co organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, jest zobowiązany zbadać. Warunkiem legalizacji jest przedłożenie dokumentacji, która podlega sprawdzeniu w zakresie określonym w art. 49 Pr. bud. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary, przewidzianej w art. 59f Pr. bud., przy czym stawka w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). E. i P. S. przedłożyli dokumentację określoną postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2019 r., uzupełnioną w wyniku postanowienia Nr [...] z [...]maja 2019 r., po analizie której PINB ustalił opłatę legalizacyjną. W myśl art. 49 ust. 1 Pr. bud. warunkiem koniecznym dla ustalenia opłaty legalizacyjnej jest sprawdzenie projektu budowlanego pod względem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Analiza akt sprawy wykazała, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 49 ust. 1 Pr. bud., tj. usytuowanie omawianego budynku nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, a przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, został opracowany, sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane J.W., E. M. oraz K. J.. Zgodnie z ww. projektem obszar oddziaływania obiektu na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] zamyka się w granicach tej działki, nie wprowadza związanych z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, nie zwiększa oddziaływania obiektu i nie ogranicza zainwestowania (wybudowania nowego obiektu) na sąsiednich działkach. Zachowane są warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego - nie występuje zagrożenie pożarowe. Zgodnie z oświadczeniem projektanta obiekt został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z tego tytułu osoby uprawnione ponoszą odpowiedzialność zawodową. Projekt zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] Centrum, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., zgodnie z którym działka nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej. Jako funkcje towarzyszące wskazuje się usługi podstawowe nieuciążliwe i drobną wytwórczość w formie wbudowanej w zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z § 17 pkt 2 ww. planu, na tym obszarze "Dopuszcza się usytuowanie budynków, ścianą zewnętrzną bez otworów, bezpośrednio przy granicy dziatki budowlanej pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymogów określonych w przepisach szczególnych i odrębnych, a także po wykazaniu w trybie administracyjnym, że takie usytuowanie nie narusza interesu osób trzecich." Z tego zapisu wynika więc, że przepisy planistyczne dopuszczają na wskazanym terenie sytuowanie budynków ścianą bez otworów bezpośrednio przy granicy działki. Potwierdza to zaświadczenie Urzędu Miejskiego w [...] z [...] czerwca 2019 r., zgodnie z którym "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem (legalizacja), usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w [...] obręb nr [...], w granicy z działkami nr ew. [...] [...], [...] przy ul. [...], jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...][...]". Odnosząc się do treści zażalenia, [...]WINB stwierdził, że zarzuty skarżących nie są poparte żadnymi wiarygodnymi dokumentami, które mogłyby stanowić przeciwdowód dla zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem, jeżeli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego przeciwdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. PINB na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo ustalił strony przedmiotowego postępowania. Natomiast odnośnie zarzutów w zakresie zacieniania roślinności działki [...]WINB uznał, że zgodność inwestycji z warunkami techniczno - budowlanymi nie obejmuje weryfikowania tego typu jej oddziaływania. Zdaniem [...]WINB, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, na podstawie których zostało wydane, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 Pr. bud. uznać należy za właściwe. Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na [...] kwietnia 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego: "- (...) art. 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane w zw. z par. 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, warunkujące możliwość posadowienia samowoli w ostrej granicy działki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - (...) par. 12 ust 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez przyjęcie, wbrew dyspozycji wskazanego przepisu Rozporządzenia, że obszar oddziaływania samowoli zamyka się w granicach nieruchomości, na której wzniesiono samowolę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - (...) art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie, że samowola jest odpowiednio usytuowana na działce budowlanej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - (...) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie, że samowola zapewnia poszanowanie naszych uzasadnionych interesów jako właścicieli nieruchomości, w ostrej granicy której posadowiona jest w największym stopniu samowola, co miało istotny wpływ na wynik sprawy" oraz "- naruszenie przepisów postępowania mające istotny upływ na wynik sprawy, polegające na rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez zaniechanie dokonania własnej oceny zgodności samowoli z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez ignorowanie lub wybiórcze i zdawkowe odnoszenie się do podnoszonych przeze mnie w toku postępowania licznych okoliczności oraz dowodów wykazujących tę niezgodność, przy jednoczesnym prowadzeniu postępowania w nieuzasadniony sposób faworyzujący inwestora". Skarżąca nie określiła, o co w związku z tym zarzutami wnosi, za wyjątkiem wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, skarżąca na wstępie opisała stan faktyczny, podkreślając, że od początku samowola była wykorzystywana wyłącznie w celu prowadzenia uciążliwego zakładu szwalniczego i drukarskiego. Ten stan rzeczy nie uległ zmianie do dzisiaj pomimo pozorowanego przez inwestora nadania samowoli funkcji mieszkaniowych. Uciążliwości związane z prowadzoną w samowoli działalnością nasilały się. Poza hałasem, samowola emitowała smrodliwe spaliny pochodzące ze spalania resztek materiałów tekstylnych i wyziewy z wentylacji kierowane bezpośrednio na jej nieruchomość. Uciążliwości narastały do tego stopnia, że latem 2017 r, postanowiła z mężem zainterweniować m.in. w organach ochrony środowiska. W toku czynności kontrolnych organy ochrony środowiska stwierdziły szereg poważnych uchybień. Przy okazji weryfikowania "prowadzonej w samowoli działalności przemysłowej", skarżąca dowiedziała się, że w 2015 r. samowola została zalegalizowana, jako budynek mieszkalny. Legalizacja w 2015 r. została oparta wyłącznie o kilka oświadczeń, nieznanych skarżącej osób, jakoby powitała na początku lat 90-tych. Oświadczenia poświadczające nieprawdę w postępowaniu przedłożył inwestor i to on był wyłączną stroną tego postępowania. Wskutek wznowienia postępowania pierwotna decyzja legalizacyjna została uchylona i wszczęto nowe postępowanie legalizacyjne w oparciu o właściwe przepisy praw budowlanego. W wyniku przeprowadzenia nowego postępowania legalizacyjnego wydane zostało zaskarżone postanowienie, które jest nieprawidłowe, a samowola nie spełnia przesłanek do jej zalegalizowania. Art. 49 ust 1 ustawy Prawo budowlane nakazuje organom nadzoru budowlanego zbadanie zgodności istnienia samowoli z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale zaniechały one przeprowadzenia samodzielnego i bezstronnego zbadania tej kwestii, a ponadto całkowicie zignorowały zapis m.p.z.p., zgodnie z którym budowa w ostrej granicy działek możliwa jest wyłącznie, gdy w trybie administracyjnym wykazane zostanie, że usytuowanie budowli nie narusza interesu osób trzecich. Organy oparły się bezkrytycznie i z rażącym automatyzmem na zaświadczeniu Burmistrza [...] oraz na wnioskach zawartych w opłaconym przez inwestora projekcie budowlanym. Projekt ów zawiera twierdzenia w sposób rażący sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym i przepisami prawa, a sam fakt, że projekt został wykonany przez osoby, z uprawnieniami nie zwalnia organów z krytycznej analizy wniosków zawartych w jakichkolwiek projektach budowlanych. Ograny w przedmiotowej sprawie z góry założyły, że wnioski wynikające z projektu są prawidłowe i w istocie nie doszło do wykazania w trybie administracyjnym przez organ, że usytuowanie samowoli nie narusza interesu osób trzecich. Takiego postępowania nie przeprowadził także Burmistrz [...]. Organy twierdząc, że w związku ze wzniesieniem samowoli nie został naruszony interes skarżącej, powinny wyjaśnić, jakie szczególnie uzasadnione przyczyny, poza dążeniem inwestora do zalegalizowania samowoli przemawiają za posadowieniem budowli w ostrej granicy, do tego na tak znacznej długości granicy. Budowa w ostrej granicy działek stanowi co do zasady wyjątek, sytuację szczególną i dlatego pozwolenie na taką budowę powinno zostać wszechstronnie uzasadnione, zwłaszcza w sytuacji, gdy m.p.z.p nie dopuszcza budowy w ostrej granicy, jeżeli dochodzi do naruszenia interesu osób trzecich. Skarżąca powołała się na uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z 11 października 2016 r. (II SA/Bd 487/16) wraz z przywołanym w nim orzecznictwem sądów administracyjnych. Kwestia jakiejkolwiek budowy nie może (wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. II OSK 1883/17) być analizowana przez organy wyłącznie w świetle przepisów techniczno-budowlanych, lecz także na gruncie prawa sąsiedzkiego, prawa cywilnego. Ten wątek został zupełnie pomięty przez organy nadzoru budowlanego. Samowola istotnie ogranicza możliwość zagospodarowania i dalszej zabudowy działki skarżącej. Istnieje zasadnicza różnica w możliwości jej dalszej zabudowy, gdyby samowoli nie było i w sytuacji dalszego jej istnienia. Legalizacja samowoli doprowadzi do nieuzasadnionego faworyzowania inwestora przez sam fakt, że jako pierwszy wzniósł budowlę w ostrej granicy. Niezabudowana część nieruchomości skarżącej powinna pozwalać na wzniesienie zgodnie z prawem dodatkowych budowli, co uniemożliwia dokonana samowola budowlana. Bardzo ważną kwestią samowoli są jej naprawy i konserwacja strony przylegającej do granicy działek. Nie będą one mogły się odbywać bez fizycznego wtargnięcia na działkę skarżącej. Istnienie samowoli narusza bez podstawy prawnej prawo własności nieruchomości. Powierzchnia i ukształtowanie działki, na której wzniesiono samowolę sprawia, że jej posadowienie w ostrej granicy narusza interes skarżącej. Działka inwestora jest duża i foremna, a zachowanie prawem przewidzianych odległości od granic działek, przy utrzymaniu bryły samowoli w niezmienionym kształcie, nie stanowiło żadnego problemu. Istnienie samowoli oznacza w istocie, że inwestor w sposób nieuprawniony korzysta z części naszej działki, zapewniając sobie dodatkową niezabudowana powierzchnię od strony ul. [...] do której przylega działka z samowolą. Wysokość samowoli oraz jej posadowienie sprawiają, że do znacznej części działki skarżącej nie dochodzi światło słoneczne. W związku z tym nasadzenia po mojej stronie są albo niemożliwe albo istotnie utrudnione. Od momentu powstania samowoli wzdłuż samowoli obumarła dorodna roślinność. Skoro organy przyznały, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, to zaskakujące jest to, że pomimo przedstawiania licznych argumentów, bezkrytycznie przyjmują wnioski projektantów, jakoby obszar oddziaływania samowoli nie wykraczał poza granice działki, na której wzniesiona została samowola. § 12 ust. 5 rozporządzenia nakazuje przyjęcie, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania samowoli. Organy administracji nie przeprowadziły żadnego samodzielnego i pogłębionego wywodu, który wykazywałby, że obszar oddziaływania samowoli nie rozciąga się poza granice tej samowoli. W konsekwencji powyższych uchybień organy naruszyły także art. 5 ust. 1 pkt 8 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. O ile samo ustalenie czy w miejscu samowoli istniała historycznie jakaś budowla wydaje się bez znaczenia dla postępowania, ale świadczy, że organ, dokonuje oceny materiału dowodowego tendencyjnie i z niezrozumiałych przyczyn przyjmuje za wiarygodne twierdzenia inwestora, który w toku postępowania legalizacyjnego w 2015 r. wprowadził świadomie organ w błąd. a nie dal wiary twierdzeniom skarżącej i jej męża, popartych wymiernym materiałem dowodowym, jakim są zdjęcia fotograficzne i lotnicze. Organ nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji tej samowoli w 2015 r. w ogóle nie pomyślał o rozszerzeniu kręgu stron postępowania ponad samego inwestora. W wyniku wznowienia postępowania grono stron liczy sobie teraz kilkanaście osób. Tak wiele osób zostało pominiętych przez organ w 2015 r. We wniosku wznowieniowym skarżąca wskazywała dodatkowo na fakt, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ w ogóle przemilczał drugą przesłankę wznowieniową. Gdyby od początku organ "zaprosił do postępowania mnie i męża okoliczność czasu wzniesienia budowli zostałaby ustalona zgodnie z prawdą. A tak organ mógł przyjąć korzystną dla inwestora wersję, bez potrzeby konfrontowania się z twierdzeniami innych stron, które powinny były zostać wówczas doproszone do postępowania. Zmierzam do tego, że w tym zakresie nie sposób nie doszukiwać się wyjątkowo złej woli nie tylko po stronie inwestora, który świadomie wprowadził organ administracji publicznej w błąd (tłumaczenia, że pomylił się o 10 lat są groteskowe), lecz także po stronie organu, gdyż ograniczenie kręgu stron w postępowaniu legalizacyjnym z 2015 r. było w naszej ocenie zdecydowanie więcej niż poważnym błędem". W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. - sąd meriti stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postanowienie PINB i organu odwoławczego były prawidłowe, a skarga nie była zasadna. Jednocześnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia już na wstępie, że istotą niniejszej sprawy jest wyłącznie to, czy organ I instancji w sposób zgodny z prawem ustalił opłatę legalizacyjną dla E. i P. S. z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...]. Granice sprawy, w których orzeka tut. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wytycza bowiem treść zaskarżonego, incydentalnego postanowienia organu I instancji i utrzymującego je w mocy postanowienia [...]WINB. Jak wynika z akt sprawy, PINB postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] maja 2015 r. Nr [...]. Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. PINB uchylił własną decyzję Nr [...] z [...] maja 2015 r. udzielającą E. i P. S., pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, przy ul. [...] w [...], zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył legalizacyjne postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż [...]WINB decyzją Nr [...] z [...] listopada 2018 r. utrzymał ją w mocy. W związku z tym, że skarżąca wspólnie z mężem wnieśli [...] listopada 2018 r. ponownie o wszczęcie postępowania w przedmiocie ww. samowoli budowlanej, PINB wszczął postępowanie i postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, nakładając na inwestorów Szandeckich obowiązek przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki oraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy [...] maja 2019 r. przedłożyli 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki oraz zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie 24 maja 2019 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia ww. dokumentacji nakazując złożenie projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zgodnego z wymaganiami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane, co inwestorzy uczynili [...] grudnia 2019 r. PINB, w związku z przedłożeniem ww. dokumentów, na podstawie art. 49 w zw. z art. 59f ust. 1 Pr. bud., ustalił kwotę opłaty legalizacyjnej, jako iloczyn stawki opłaty wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego wynoszącego 2,0 i współczynnika wielkości obiektu wynoszącego 1,0 dla kategorii budynki mieszkalne, z tym, że stawkę opłaty pięćdziesięciokrotnemu podwyższył. Kwestią sporną w tej sprawie jest więc w rzeczywistości to, czy wydanie przez PINB incydentalnego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej powinno być poprzedzone biadaniem kwestii merytorycznych i wiążącej się z tym oceny projektu budowlanego i zaprojektowanej budowy określonego w nim obiektu budowalnego. Należy więc wyjaśnić, że taki obowiązek nie wynika ani z treści art. 49 ust. 1 in fine Pr. bud., ani z istoty postanowienia o wymiarze opłaty legalizacyjnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 266/19, CBOSA). Zgodnie z art. 49 ust. 1 Pr. bud. badanie przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń i jego wykonania przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane jest warunkiem wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Oznacza to, że w tej części wszczętego przez organ nadzoru budowlanego postepowania legalizacyjnego, która kończy się wydaniem postanowienia o opłacie legalizacyjnej, organ bada wyłącznie przesłanki ustalenia jej wysokości, a więc stosuje art. 49 ust. 2 w zw. z art. art. 59f ust. 1 Pr. bud. - z tym, że stawka opłaty legalizacyjnej w takim wypadku podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podnoszone przez skarżącą zarzuty mogłyby być więc, z natury rzeczy, być ewentualnie skuteczne, ale dopiero w wypadku kwestionowania przez nią potencjalnej (a jeszcze niewydanej) decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 Pr. bud.). Innymi słowy, organ - w oparciu o dostarczone przez inwestora samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dokumenty - dokonuje ustalenia, że samowolnie wzniesiony obiekt budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz, że nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 Pr. bud.) dopiero w decyzji końcowej, a nie w postanowieniu o opłacie legalizacyjnej. Dopiero w decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne organ będzie więc brał pod uwagę m. in. zgłaszane przez skarżącą zarzuty i wówczas rozważy, czy podnoszona przez nią kwestia naruszenia jej praw, rozpatrywana w kontekście art. 5 ust. 9 Pr. bud. w zw. z § 12 Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 17 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Centrum stanowi nieposzanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżącej. W takim też zakresie organ nadzoru budowlanego będzie rozważał, czy kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, w okolicznościach tej sprawy, jest związana z przepisami techniczno-budowlanymi, czy też dotyczy wyłącznie prawa sąsiedzkiego – a więc prawa cywilnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1465/19, CBOSA). Z powyższych przyczyn, podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, były niezasadne i przedwczesne. Organa obu instancji ustaliły bowiem stan faktyczny i dokonały subsumpcji prawnej w odniesieniu do przedmiotu orzekania – czyli wyłącznie w zakresie koniecznym dla ustalenia opłaty legalizacyjnej. [...]WINB prawidłowo więc – zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. – utrzymał niewadliwe postanowienie organu I instancji. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.