II OSK 1850/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Jacek Hyla ( spr. ) Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 177/10 w sprawie ze skargi Firmy Budowlano-Usługowej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 177/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Firmy Budowlano-Usługowej [...] Sp. z o.o. w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że SKO w Rzeszowie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną" na działkach nr [...]/14, [...]/15, [...]/16, [...]/17, [...]/18, [...]/19 w obr. 210, położonych przy ul. [...] w Rzeszowie, dla Firmy Budowlano-Usługowej [...] sp. z o. o. z siedzibą w Rzeszowie oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Firma Budowlano-Usługowa [...] sp. z o. o. w dniu 7 września 2007 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Rzeszowa z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na inwestycję pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną" na działkach nr [...]/14, [...]/15, [...]/16, [...]/17, [...]/18, [...]/19 w obr. 210, położonych przy ul. [...] w Rzeszowie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne zgodnie z wnioskiem. Wskutek odwołania E. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie E. W., właściciel działki sąsiadującej z obszarem objętym zamiarem inwestycyjnym, w dniu 7 lipca 2008 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Rzeszowa z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy. Decyzja ta została w wyniku odwołania wniesionego przez E. W., uchylona przez SKO w Rzeszowie prawomocną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną takiego orzeczenia przez organ odwoławczy było naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu stronom. W sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. II SA/Rz 98/09 oddalił skargę wniesioną przez Firmę Budowlano-Usługową [...] sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie na w/w decyzję SKO w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2008 r. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., opisaną na wstępie Prezydent Miasta Rzeszowa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania administracyjnego stwierdzono, iż przedmiotowe działki położone przy ulicy [...] w Rzeszowie zostały zabudowane zespołem zabudowy mieszkaniowej przez Firmę Budowlano-Usługową [...] sp. z o.o. W szczególności podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...] udzielił pozwolenia na jego użytkowanie. W związku z tym Prezydent Miasta Rzeszowa stwierdził, że zakończony został proces inwestycyjny, a "warunki zabudowy dotyczące tego terenu zostały wyczerpane". W konkluzji wywiedziono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji na przedmiotowych działkach stało się bezprzedmiotowe. W podstawie prawnej decyzji powołano się na dyspozycję art. 105 k.p.a. Na skutek odwołania E. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] października 2009 r. oparł się na dowodach, które nie mogą stanowić uzasadnienia do wydania zaskarżonej decyzji. Zwróciło w szczególności uwagę, że wnioskodawca składając do Prezydenta Miasta Rzeszowa wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. wskazał, że dotyczy on decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji stanowiącej "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną". Natomiast organ I instancji umarzając postępowanie w tej sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości, powołał się na okoliczność, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa "udzielił już pozwolenia na użytkowanie zespołu zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolno stojącej (etap II)" zrealizowanego na w/w działkach położonych przy ulicy [...] w Rzeszowie, dla Firmy [...]. Kolegium w szczególności zwróciło uwagę, że rozstrzygnięcia te dotyczą dwóch różnych zakresów przedmiotowych inwestycji, a wydanie przez Prezydenta Miasta Rzeszowa decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], (której, jak SKO zwróciło uwagę, brak jest w aktach sprawy), zmieniającej pozwolenie na budowę, co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., dotyczy jedynie zmiany strychu nieużytkowego na poddasze mieszkalne, a więc nie zmienia przedmiotu postępowania, na co wskazuje też sentencja tej ostatnio powołanej decyzji. W związku z powyższym Kolegium wskazało, że organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Dodatkowo podkreśliło naruszenie przez organ I instancji art.107 § 1 i 3 k.p.a., z uwagi na sporządzenie przez ten organ w sposób wadliwy uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do wydania odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję z dnia [...] listopada 2011r. złożyła Firma Budowlano-Usługowa [...] sp. z o. o., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w sytuacji gdy w/w przepisy precyzują, że postępowanie wyjaśniające polega również na rozpoznaniu sprawy w oparciu o dowody przedstawione przez stronę (wnioskodawcę) wraz z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane lub znane organowi z urzędu, lub możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi ten organ rozporządza. Dodatkowo zarzuciła błędne przyjęcie naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., poprzez uznanie, że organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sytuacji, gdy oparł się na dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę oraz na całości dokumentacji zalegającej w aktach dotyczących inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji wskazał, że E. W. w swym wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] kwietnia 2008r., wywodząc o tożsamości inwestycji objętej pozwoleniem na budowę Prezydenta Miasta Rzeszowa z 1 czerwca 2007 r. z zakresem ujętym w decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2008r. argumentował o zasadności stwierdzenia wygaśnięcia tej ostatniej decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent Miasta Rzeszowa dwukrotnie rozpoznawał ten wniosek. Pierwsza decyzja o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji została uchylona przez SKO w Rzeszowie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez I instancję (decyzja [...] z [...] listopada 2008 r.). Kolejny raz orzekając w tej sprawie Prezydent Miasta Rzeszowa umorzył postępowanie z powołaniem się na art. 105 k.p.a. SKO w Rzeszowie, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji winno zatem odnieść się do meritum sprawy, w szczególności wypowiedzieć się w kwestii zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, a w przypadku gdyby nie podzieliło stanowiska organu I instancji, to uchylając zaskarżoną odwołaniem E. W. decyzję, rozpoznać źródłowy wniosek. W pierwotnej decyzji kasacyjnej [...] wskazano, że należy wyjaśnić cel inwestora, który wystąpił o ponowne warunki zabudowy, nadto ustalić czy zamierzona inwestycja, o jakiej mowa w decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2008 r. jest tożsama z inwestycją już realizowaną (por. s. 3 uzasadnienia w/w decyzji). Wydając decyzję opartą na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. SKO w Rzeszowie winno przekonywująco wskazać, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub zaniechał go w znacznej części. Organ odwoławczy powinien zatem wskazać, w jakim zakresie konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego dla potrzeb wydania prawidłowej decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną i dlaczego nie jest możliwe usunięcia takiego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego. Brak przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta Rzeszowa niezbędnego postępowania wyjaśniającego, a takie stwierdzenie znalazło się w zaskarżonej decyzji, winien zostać oceniony przez organ odwoławczy w aspekcie możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy może także z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Godzi się zauważyć, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Jedną z przesłanek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest zapewnienie uproszczenia lub przyspieszenia postępowania administracyjnego (art. 89 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu brak przeprowadzenia rozprawy przez SKO w Rzeszowie w trakcie której zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy mógłby przeprowadzić uzupełniające postępowania wyjaśniające, ustalając m.in. czy innym podmiotom służyłby przymiot strony w aspekcie charakteru planowanej zabudowy oznacza dopuszczenie się przez organ odwoławczy naruszenia zasad ogólnych k.p.a., zobowiązujących wszystkie organy administracji publicznej do załatwiania sprawy, a przy tym posługiwania się prostymi środkami wiodącymi do ich załatwiania. Odnosząc się do stwierdzenia organu odwoławczego odnośnie braków uzasadnienia decyzji organu I instancji poprzez wadliwe oraz lakoniczne jego skonstruowanie, to w ocenie Sądu wywód SKO w Rzeszowie jest chybiony. Organ I instancji, umarzając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy powołał się na art. 105 k.p.a. Abstrahując od tego, że przepis powyższy zawiera w istocie dwie różne normy ujęte w odrębnych paragrafach, z uzasadnienia decyzji I instancji można wywnioskować, że chodziło o zastosowanie art.105 § 1 k.p.a., wedle którego organ umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ocena trafności zastosowania tego przepisu winna znaleźć się w motywach decyzji SKO w Rzeszowie, jednak zaskarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnych uwag. Samemu organowi odwoławczemu można natomiast postawić uzasadniony zarzut, że skoro w podstawie prawnej swej decyzji przywołał art. 138 § 2 k.p.a., to należało istotnie ten przepis przytoczyć w treści decyzji odwoławczej in extenso, a następnie wyjaśnić, dlaczego organ odwoławczy sam nie może, zgodnie art. 7 k.p.a. sprawy rozstrzygnąć, lecz wymagane jest przeprowadzenie postępowania w całości lub w znacznej części. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż przywołane uchybienia mają charakter rażącego naruszenia prawa, które w myśl art. 156 § 1 k.p.a. jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ). Rażące naruszenie prawa to inaczej naruszenie ciężkie, kwalifikowane. Art. 138 § 2 k.p.a., jak to uprzednio wskazano, jest wyjątkiem od reguły orzekania przez organ odwoławczy in merito w sprawie administracyjnej. Przepisu tego nie można interpretować, w aspekcie możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., w sposób rozszerzający. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, a to przepisów art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez niewłaściwą rekonstrukcję okoliczności faktycznych sprawy art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku w drodze pominięcia w motywach uzasadnienia istotnych elementów argumentacji prawnej oraz 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie dopuszczenia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie przy wydawaniu decyzji kasacyjnej rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez związanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Rzeszowie wadliwą oceną prawną oraz brakiem wyraźnych wskazań co do dalszego toku postępowania, a także w konsekwencji błędne przyjęcie podstawy prawnej wyroku w postaci art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a nawet art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że trudno dociec na podstawie lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie Sąd doszedł do wniosku, iż w konkretnym przypadku organ nie był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zwłaszcza, że mógł, a co więcej był zobligowany do wydania decyzji reformatoryjnej, to znaczy powinien tak zrobić bowiem nie miał powodów do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co można wyprowadzić z treści art. 138 § 2 k.p.a. a contrario. Sformułowanie takiego zalecenia powinno być poprzedzone ustaleniem przez Sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.) oraz ewentualnie po dopuszczeniu w drodze wyjątku dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu Sądu zabrakło jednoznacznego stanowiska, czy i z jakich powodów SKO przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadziło, bądź nie było w stanie przeprowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego lub zlecić je organowi pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.). W ocenie Kolegium nie można wykluczyć trafności niektórych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności przemawiających za poprawnością orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania SKO jednakże wyrażone oceny prawne zdaniem organu są dość ogólne i jednocześnie zalecenia odnośnie dalszego toku postępowania nie do końca czytelne. Kolegium podniosło, iż stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji prowadzi do wprowadzenia do orzecznictwa sądów administracyjnych nietrafnej i ryzykownej dla praktyki tezy. Nadto organ wyjaśnił, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami o składzie mieszanym (społeczno-zawodowym), oraz jako państwowe jednostki budżetowe nie zawsze lub wręcz rzadko dysponują środkami rzeczowymi i finansowymi do prowadzenia postępowania wyjaśniającego wymagającego wysoce profesjonalnych specjalistycznych umiejętności i w przeciwieństwie do innych organów administracji publicznej nie dysponują ściśle wyprofilowanymi komórkami funkcjonalnymi. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżony wyrok stwarza ryzykowny precedens, a jest nim niedopuszczalny zakres dowolności w orzekaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stąd też zdaniem organu wyrok taki nie powinien się ostać w obrocie prawnym w wyniku kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za całkowicie bezpodstawne. Sąd I instancji dokonał trafnej oceny zaskarżonej decyzji uznając, że rażąco narusza ona przepis art. 138§2 k.p.a., który w dacie wydania zaskarżonej do sądu I instancji decyzji stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przede wszystkim wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej do sądu I instancji decyzji w żaden sposób nie odnosi się do przesłanek uchylenia decyzji administracyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia określonych w art. 138§2 k.p.a. Uzasadnienie to w żadnej mierze nie wyjaśnia przyczyn dokonanego rozstrzygnięcia i stanowi luźną kompilację fragmentów uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych, nie związanych z przedmiotem rozpoznawanej sprawy, przepisów prawa i powołania kilku decyzji organów administracji. Nie spełnia zasadniczej funkcji uzasadnienia orzeczenia, jaką jest przedstawienie jego adresatowi pełnego procesu stosowania prawa, który doprowadził do wydania w jego sprawie rozstrzygnięcia. Skorzystanie z przepisu art. 138§2 k.p.a. przez organ odwoławczy wymaga natomiast wskazania okoliczności, wymagających ustalenia w drodze postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części - niezbędnego dla należytego załatwienia sprawy. To właśnie uzasadnienie decyzji opartej na art. 138§2 k.p.a. wskazywać musi organowi I instancji okoliczności podlegające wyjaśnieniu w dalszym postępowaniu przed tym organem. Jeśli takich okoliczności w ogóle nie wskazano, to biorąc pod uwagę nieczytelność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, słuszna była ocena dokonana przez sąd I instancji, że doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145§ 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dokonał trafnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie na podstawie akt administracyjnych – zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Z akt tych bynajmniej nie wynika, by ocena zasadności umorzenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Również w skardze kasacyjnej nie powołano się na konieczność przeprowadzenia takiego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku odpowiada wymogom art.141§4 p.p.s.a. Wprawdzie nie zawiera ono wyodrębnionych wytycznych dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotyczących dalszego postępowania w sprawie, to jednak treść tego uzasadnienia nie budzi wątpliwości co do oceny prawnej dokonanej przez sąd I instancji, determinującej konieczność rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania E. W. od decyzji organu I instancji przy uwzględnieniu wyjątkowego charakteru rozstrzygnięcia opartego na art. 138§2 k.p.a. i wymogu szczegółowego wskazania w tego rodzaju decyzji, jakie istotne dla rozstrzygnięcia fakty powinny być ustalone w drodze przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zwrócić należy ponadto uwagę, że żadne trudności organizacyjne w pracy samorządowych kolegiów odwoławczych nie usprawiedliwiają naruszania przepisów procedury administracyjnej przez te organy i nie mogą mieć wpływu na ocenę prawną decyzji, wydanych przez te organy z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.