VII SAB/Wa 115/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi S. C., J. S., L. C. i N. S. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia skarg skarżących S. C., J. S., L. C. i N.S. z [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do organu) na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych); V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących S.C., J. S., L. C. i N. S. kwotę po 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; VI. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S.C., L. C., N. S. i J.S. ("skarżący", "pasażerowie") jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. EU L 46 z 17 lutego 2004 r., "rozporządzenie"). Jak wynika z akt, pismami z 30 października 2018 r. (data wpływu: 24 styczeń 2019 r.) skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Prezesa ULC skargę na nieuprawnione działanie przewoźnika lotniczego – tj. linii lotniczych [...] – w związku z brakiem wypłaty odszkodowania na podstawie przepisów ww. rozporządzenia wobec dużego opóźnienia lotu w dniu [...] lipca 2018 r. na trasie [...] – [...] (lot o oznaczeniu kodowym [...]). Pismem z [...] września 2019 r. (data wpływu: 20 wrzesień 2019 r.) pełnomocnik skarżących, wskazując na brak reakcji na ww. skargi, wniósł do ww. organu ponaglenie w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Pismem z 1 czerwca 2020 r. o znaku: [...] Prezes ULC zawiadomił strony o wszczęciu postępowania ze wskazanych skarg skarżących na działanie przewoźnika lotniczego, a jednocześnie wezwał przewoźnika lotniczego do wypowiedzenia się w sprawie, wyznaczając na wykonanie tego wezwania 30 dni. Dodatkowo organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 lipca 2020 r. Skarżący, reprezentowani przez adw. A. S., w dniu 11 marca 2020 r. (data nadania) wnieśli skargę do tut. Sądu na bezczynność organu - Prezesa ULC w ww. sprawie. Skarżąc sposób prowadzenia postępowania przez organ wnieśli o: zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania administracyjnego, wymierzenie organowi grzywny, przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w 2018 r. nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby przeprowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu Lotnictwa Cywilnego powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg pasażerów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu (i tak też została przez Sąd zakwalifikowana), w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących zastosował się do art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a."), i skierował ponaglenie, które wpłynęło do właściwego organu. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze opieszałości Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (v. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc zbadanie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Koresponduje to z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w myśl którego bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ pozostaje w bezczynności, a stan ten rażąco narusza prawo. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na ww. naruszenie prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność, przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwia spraw i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej. Sąd dostrzega przy tym, że w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że organ, pomimo spoczywającego na nim obowiązku, nie wywiązał się z rozpatrzenia sprawy z wniosków/skarg skarżących "w rozsądnym" terminie, pozostając w ten sposób w bezczynności. Termin na wydanie decyzji w tym przypadku wynosił miesiąc od dnia wpływu do organu skarg pasażerów (tj. skarżących) na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004 (co nastąpiło 24 stycznia 2019 r.). Akt "załatwiający" tę sprawę (choćby formalnie) do dnia orzekania przez Sąd nie został jednak wydany (w aktach brak orzeczenia kończącego postępowanie), a sprawa ta trwa już ponad 21 miesięcy. Jednocześnie Sąd dostrzega, że organ dopiero po ponad roku od wpływu skarg pasażerów, bo pismem z 1 czerwca 2020 r., zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania i podjął czynności dowodowe, zwracając się o wyjaśnienia do przewoźnika lotniczego. Co naganne w tej sprawie, nie uczynił tego ani na skutek ponaglenia skarżących z 20 września 2019 r. (data wpływu), ani na skutek rozpoznawanej skargi, która to wpłynęła do organu 16 marca 2020 r. Sąd zaznacza przy tym, że w dacie wniesienia ww. skargi na bezczynność organu nie obowiązywał art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; został on wprowadzony nowelizacją ww. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) i zaczął obowiązywać z dniem jej ogłoszenia (tj. od 31 marca 2020 r.) do 23 maja 2020 r. (tj. do jego uchylenia). Podsumowując, oceniając przebieg postępowania, w szczególności czas jego trwania, biorąc przy tym pod uwagę "charakter" postępowania i niewydanie aktu, a to pomimo upływu 21 miesięcy od jego uruchomienia (wnioskami - skargami pasażerów, spełniającymi wymogi formalne), Sąd stwierdza, że rozpoznawana skarga jest zasadna. Sąd uznał bowiem, że w sprawie wystąpiła bezczynność, rozumiana jako niewydanie decyzji w terminie, trwająca od 24 lutego 2019 r. Wprawdzie organ w oparciu o art. 36 k.p.a. poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, ale uczynił to z naruszeniem ww. przepisu. Nie wziął bowiem pod uwagę, że wyznaczenie terminu dodatkowego winno nastąpić przed upływem terminu ustawowego (skoro "o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony"), a także, że winno mieć to miejsce z poszanowaniem art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a.; zatem dodatkowy termin wskazany przez organ powinien być jak najkrótszy. W tym przypadku, Prezes ULC wyznaczył termin załatwienia sprawy ze skarg z [...] stycznia 2019 r. pismem z 1 czerwca 2020 r. do dnia 30 lipca 2020 r., a więc po upływie ustawowego miesięcznego terminu, którym był związany oraz z pogwałceniem zasady szybkości postępowania. Z tych powodów Sąd uznał, że organ wadliwie zastosował w sprawie art. 36 k.p.a.; w tej sytuacji nie może skutecznie zwalczać postawionego mu zarzutu bezczynności, powołując się na termin dodatkowy wyznaczony na jego podstawie. Tym bardziej wówczas, gdy również i tego dodatkowego terminu nie zachował i nie wydał orzeczenia kończącego postępowanie. Sąd uznał jednocześnie, że wobec stwierdzonego i trwającego nadal w sprawie "zaniechania", zasadne jest także zobowiązanie Prezesa ULC do rozpatrzenia skarg pasażerów. Nadto, dokonując gradacji stwierdzonego naruszenia Sąd przyjął, że wskazana bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że opieszałość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako znaczące (postępowanie wywołane zostało skargami z [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do organu), a organ mimo, że miał miesiąc na ich rozpatrzenie nie uczynił tego przez ponad 20 miesięcy, co więcej dopiero [...] czerwca 2020 r. podjął czynności dowodowe); poza tym – wziął pod uwagę, że zarzucana bezczynność nadal trwa, a już wynosi ponad 18 miesięcy (nie wliczając okresu od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., wobec ww. przepisów wskazanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r.), jak również, że organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wydania aktu ani na skutek ponaglenia skarżących, ani ich skargi do Sądu. Dlatego też Sąd uznał, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2018 r. wpłynęły do tego organu, co - zdaniem organu - jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, nie mogą stanowić w tej sprawie uzasadnienia dla odstąpienia od surowej/kwalifikowanej oceny popełnionego przez organ naruszenia prawa. Z tej też przyczyny Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd zauważa przy tym, że instytucja grzywny przewidziana w ww. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie. Choć więc Sąd podzielił stanowisko skarżących co do bezczynności, to jednak nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 151 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Ustalając wysokość kosztów i orzekając w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę uiszczone w sprawie przez skarżących wpisy od skargi w kwocie po 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, przy czym w przypadku tych ostatnich dokonał ich miarkowania na zasadzie art. 206 p.p.s.a. uznając, że zasadnym jest przyznanie ich w kwocie 240 zł na rzecz każdego ze skarżących. Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z ww. art. 206, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w ww. art. 206, jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, istnienie wątpliwości, czy rzeczywiście intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. postanowienie NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt I OZ 930/16, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). W niniejszej sprawie stosując ten przepis i dokonując na jego podstawie miarkowania kosztów zastępstwa procesowego Sąd wziął pod uwagę charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, a także jego aktywność w sprawie, uznając w konsekwencji, że nie uzasadniają one przyznania na jego rzecz pełnej stawki za zastępstwo procesowe każdego ze skarżących.