II SA/Ol 673/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, dalej: u.p.s.) po rozpatrzeniu odwołania W. C. (skarżąca) od decyzji Wójta Gminy "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]" odmawiającej skierowania małoletniego P. J. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie "[...]", zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia "[...]" organ Instancji odmówił skierowania małoletniego P. J. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca, będąca rodziną zastępczą dla małoletniego P. J., wystąpiła w dniu 1 sierpnia 2019 r. o umieszczenie małoletniego w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie "[...]". W. C. wyjaśniła, że nie może dalej sprawować pieczy nad małoletnim. Do wniosku dołączyła zaświadczenie lekarskie, w którym lekarz pediatra wskazał, że dziecko jest upośledzone w stopniu umiarkowanym, ma zaburzenia rozwojowe, zaburzenia koordynacji ruchowej, brak kontroli potrzeb fizjologicznych, wadę CVN, dysplazję robaka mózgu, zaburzenia dalekowzroczności i wadę zgryzu. Małoletni ma orzeczenie o niepełnosprawności i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dziecko bywa agresywne. Rodzina zastępcza zapewnia dziecku pomoc lekarską. W ocenie organu I instancji zasadne jest pozostawienie dziecka w rodzinie zastępczej, która od momentu umieszczenia dziecka, to jest od roku 2015, jest wstanie zapewnić dziecku właściwą opiekę i optymalne warunki rozwojowe. Nadto, małoletniemu można zapewnić pomoc w postaci usług opiekuńczych, udziału dziecka w zajęciach prowadzonych przez Świetlicę Środowiskową w "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że P. J. jest dzieckiem niepełnosprawnym - zdiagnozowana dysplazja móżdżku, nosi okulary. Był konsultowany neurologicznie i na wizytach u psychiatry. Dziecko nie zgłasza potrzeb fizjologicznych, jest pampersowane, występuje wzmożone ślinienie się. P. uczęszcza do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego gdzie jest dowożony transportem gminy. Na terenie szkoły P. jest objęty dodatkowymi zajęciami rewalidacyjnymi - logoterapią, usprawnieniami ruchowymi i rewalidacją. Był także objęty wsparciem behawiorysty. P. bywa agresywny, czas zazwyczaj spędza w towarzystwie osoby dorosłej. Wymaga szczególnego nadzoru i opieki, której rodzina zastępcza obecnie nie jest w stanie mu zapewnić. Proponowana przez gminę pomoc nie jest wystarczająca. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że wraz z wnioskiem o umieszczenie małoletniego w Domu Pomocy Społecznej skarżąca przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 25 czerwca 2019 r. zezwalające na umieszczenie małoletniego w domu pomocy społecznej. W aktach sprawy znajduje również się zaświadczenie lekarskie z dnia 31 marca 2020 r., w którym lekarz pediatra wskazał, że dziecko P. J. jest upośledzony w stopniu umiarkowanym, ma opóźniony rozwój mowy, zaburzenia koordynacji ruchowej, brak kontroli potrzeb fizjologicznych, wadę CVN - dysplazję robaka mózgu, zaburzenia dalekowzroczności i wadę zgryzu. Ze względu na stan zdrowia P. J. wymaga skierowania do domu pomocy społecznej. Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w "[...]", na wniosek skarżącej, wydał w dniu "[...]" orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W zaleceniach Zespół orzekł, że najbardziej właściwą dla dziecka będzie placówka - szkoła specjalna, ośrodek szkolno-wychowawczy lub ośrodek rehabilitacyjno-edukacyjno-wychowawczy z uwagi na możliwość stosowania przez ten typ placówek wszechstronnych oddziaływań terapeutycznych oraz dostosowania do indywidualnych potrzeb dziecka form i metod pracy w ograniczonej liczebnie grupie. Kolegium podniosło, że w myśl art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W przepisie tym wskazane są przesłanki umieszczenia w domu pomocy społecznej to jest: konieczność sprawowania całodobowej opieki z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności kandydata na mieszkańca domu połączona z brakiem możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu oraz niemożliwością zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Bezspornie P. J. jako dziewięcioletnie dziecko wymaga całodobowej opieki jak również ma ograniczoną możliwość samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu. Jednakże rodzice zastępczy mogą liczyć na pomoc i wsparcie ze strony gminy (dowóz dziecka do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego) jak też ze strony Ośrodka. P. J. w Ośrodku objęty jest dodatkowym wsparciem osoby dorosłej, Behawioralnym Planem Interwencyjnym, uczestniczy w zajęciach grupowych z wykorzystywaniem metod aktywizujących, specjalistycznymi zajęciami rewalidacyjnymi. W przedmiotowej sprawie brak jest danych świadczących o tym, że rodzina zastępcza zwracała się o pomoc w postaci usług opiekuńczych lub też o inną pomoc w zajmowaniu się dzieckiem. Z uwagi na powyższe, nie można przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą łącznie przesłanki określone w przepisie art. 54 ust. 1 u.p.s. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium W. C. w całości powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe wniosła o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżone decyzje zgodnie z powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 54 ust. 1 u.p.s., z którego wynika, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczania w domu pomocy społecznej. Z przytoczonego przepisu wynikają przesłanki, których spełnienie jest wymagane dla umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy wnioskodawca wymaga całodobowej opieki, następnie - czy może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, a w dalszej kolejności - czy istnieje możliwość zagwarantowania mu właściwych usług opiekuńczych. Analizując okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, iż organy orzekające nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy pod kątem spełnienia przesłanek umieszczenia w domu pomocy społecznej. Dwie pierwsze z przytoczonych powyżej przesłanek ustawowych pozostają z sobą w ścisłym związku, przy czym przy ich ustalaniu istotne znaczenie ma dokumentacja lekarska. W aktach niniejszej sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia "[...]", w którym lekarz pediatra wskazał, że dziecko – P. J. jest upośledzony w stopniu umiarkowanym, ma opóźniony rozwój mowy, zaburzenia koordynacji ruchowej, brak kontroli potrzeb fizjologicznych, wadę CVN – dysplazję robaka mózgu, zaburzenia dalekowzroczności i wadę zgryzu. Ze względu na stan zdrowia P. J. wymaga skierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast lekarz psychiatra w zaświadczeniu z dnia "[...]" wskazał, że P. J. jest upośledzony umysłowo w stopniu umiarkowanym. Psycholog w zaświadczeniu z dnia "[...]" opisał stan chłopca pod względem intelektualnym wskazując, że przejawia poważne trudności w zakresie rozumowania przyczynowo - skutkowego. Ma niski poziom umiejętności rozwiązywania zadań logicznych, niski poziom pamięci roboczej. Pod względem emocjonalnym P. J. przejawia zachowania opozycyjno - buntownicze, ma trudności w podporządkowaniu się regułom i zasadom, wymaga stałego nadzoru i asysty, ma niski poziom umiejętności społecznych, zaczepia inne dzieci. Nadto, cierpi na silne pobudzenie psychoruchowe. Również Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w "[...]" wydał w dniu "[...]" orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W zaleceniach Zespół orzekł, że najbardziej właściwą dla dziecka będzie placówka - szkoła specjalna, ośrodek szkolno-wychowawczy lub ośrodek rehabilitacyjno-edukacyjno-wychowawczy z uwagi na możliwość stosowania przez ten typ placówek wszechstronnych oddziaływań terapeutycznych oraz dostosowania do indywidualnych potrzeb dziecka form i metod pracy w ograniczonej liczebnie grupie. Mimo tak jednoznacznego brzmienia znajdujących się w aktach sprawy opinii lekarsko - psychiatrycznych o konieczności umieszczenia dziecka w odpowiedniej placówce, organy administracji arbitralnie stwierdziły, iż taka potrzeba nie występuje. Ocena dokonana przez organ jest sprzeczna z treścią przytoczonych powyżej zaświadczeń lekarskich. Taki sposób działania organu daje podstawy do twierdzenia, iż rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie nosi cechy dowolności. W przypadku gdy organ zakwestionował jednoznaczny wniosek wynikający z orzeczeń lekarskich, winien był to należycie udowodnić i uzasadnić. Organ w ogóle nie odniósł się do treści przytoczonych zaświadczeń lekarskich. Poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że w sprawie brak jest danych świadczących o tym, że rodzina zastępcza zwracała się o pomoc w postaci usług opiekuńczych lub też o inną pomoc w zajmowaniu się dzieckiem. W celu prawidłowego ustalenia czy w sprawie rzeczywiście nie zachodzi przesłanka umożliwiająca skierowanie do odpowiedniej placówki, organ winien był dokonać oceny dokumentacji lekarskiej, a w razie potrzeby - zasięgnąć informacji w powyższym przedmiocie u wskazanego lekarza, bądź biegłego lekarza specjalisty. Przeprowadzona przez organ ocena stanu faktycznego nie została poparta prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Wbrew treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji nie zostały wyjaśnione okoliczności niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia. Tych nieprawidłowości nie dostrzegł i nie usunął organu II instancji, by wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy. Nie stanowi także prawidłowego argumentu przemawiającego przeciwko uwzględnieniu wniosku skarżącej podniesiona przez organ okoliczność, że nie starała się ona o pomoc w postaci usług opiekuńczych lub też o inną pomoc w zajmowaniu się dzieckiem. Kierując się niedopuszczalnym w sprawach z zakresu pomocy społecznej automatyzmem w działaniu, organ administracji uznał, iż warunkiem przyznania świadczenia w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej jest uprzednie skorzystanie z usług opiekuńczych, gdyż dopiero wykazanie, iż nie są one wystarczające, umożliwia ubieganie się o umieszczenie w placówce. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Stosując ustawę o pomocy społecznej, organy administracyjne nie powinny absolutyzować żadnej z form pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt I OSK 189/10; także wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2007r., II SA/Kr 590/06). Obowiązująca regulacja prawna nie wprowadza hierarchii form opieki nad osobami potrzebującymi, nakazującej stosowanie tych form w ściśle określonej kolejności. Nie ulega wątpliwości, że na gruncie art. 54 ust. 1 u.p.s. umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest uzależnione od niemożności zapewnienia tej osobie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznacza niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1998r., sygn. akt I SA 393/98, publ. LEX nr 45772). Wymagana przepisem art. 54 ust. 1 u.p.s. przesłanka niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych nie wiąże się z wymogiem faktycznego z nich korzystania i stwierdzenia ich nieadekwatności do potrzeb osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Należy bowiem uznać, iż nie ma przeszkód, aby już tylko z analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy organ administracji mógł wywieść, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych stwarza możliwość zaspokojenia potrzeb strony (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 listopada 2009r., II SA/Łd 753/09). Prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ obowiązany jest ustalić, czy osoba może otrzymać pomoc w zakresie dla niej koniecznym. Możliwość zapewnienia przez organ administracji usług opiekuńczych, jednak w rozmiarze niewystarczającym, stanowi przesłankę uprawniającą do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, iż organ odmawiając umieszczenia w domu pomocy społecznej i wymagając uprzedniego skorzystania z usług opiekuńczych, nie wskazał stronie skarżącej szczegółów co do tego, w jakim zakresie i na jakich zasadach strona ta mogłaby korzystać z usług opiekuńczych. Nie zbadał również, czy na tle konkretnych okoliczności, tj. sytuacji rodzinnej i zdrowotnej pomoc w postaci usług opiekuńczych przyniosłaby zamierzony rezultat. Na gruncie niniejszej sprawy ocena przydatności usług opiekuńczych odgrywa wyjątkowo ważną rolę wobec treści orzeczeń lekarskich kierujących małoletniego do placówki. Należy zatem uznać, iż nieprawidłowa była dokonana przez organy w tej sprawie wykładnia art. 54 ust. 1 u.p.s., automatycznie uzależniająca uprawnienie do pobytu w placówce od niemożliwości zapewnienia usług opiekuńczych. Przy orzekaniu o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący sytuacji skarżącej i pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji orzekły bowiem o odmowie skierowania do placówki bez dokładnego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 1 u.p.s. Ponadto, Sąd zauważa, że postanowieniem z dnia 25 czerwca 2019 r. Sąd Rejonowy zezwolił na umieszczenie małoletniego w domu pomocy społecznej. Powyższe orzeczenie ma charakter prejudycjalny (warunkujący) dla postępowania administracyjnego. Nie jest ono jednak jednoznaczne z umieszczeniem osoby w placówce, bowiem to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek jego wykonania poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwej (odpowiedniej) placówki (v: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1077/12). Następstwem dalszym jest decyzja o umieszczeniu w takiej placówce. Niemniej, w okolicznościach sprawy, nawet brak postanowienia sądu powszechnego zezwalającego na umieszczenie małoletniego w domu pomocy społecznej nie miałby wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem organy orzekły w sprawie z naruszeniem art. 54 u.p.s. i norm procesowych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny dokładnie wyjaśnić sytuację skarżącej i dokonać jej oceny w świetle przesłanek, o których mowa w art. 54 ust. 1 u.p.s. Dokonane w powyższym kierunku ustalenia powinny być przedmiotem ponownej oceny co do możliwości umieszczenia małoletniego w specjalistycznej placówce. Wyniki tej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Nadto nie ujdzie uwadze orzekających organów, że postanowienie Sądu z 25 czerwca 2019 r. zezwalające na umieszczenie małoletniego w domu pomocy społecznej, w zasadzie, przesadza o kierunku rozstrzygnięcia na gruncie art. 54 ust. 1 u.p.s.