VI SA/Wa 1321/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi N. M. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Dolnośląskiej Okręgowej Izby Architektów RP z dnia [...] listopada 2019 r.; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej na rzecz N. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] listopada 2019 r. odmawiającą N. M. nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń bez przeprowadzania egzaminu. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 11 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1117 ze zm.) w związku z § 4 ust. 2 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej, stanowiącego załącznik do uchwały nr O-38-IV z 16 października 2014 r. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. Dnia [...] sierpnia 2019 r. N. M. wystąpiła z wnioskiem do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów (OKK) o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego, mającego na celu nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Do wniosku Skarżąca dołączyła m.in. dyplom ukończenia studiów II stopnia, wraz z suplementem, uzyskany w dniu [...] 07.2017r. na Wydziale [...]. W toku postępowania OKK wezwała zainteresowaną do uzupełnienia braków poprzez dostarczenie m.in. odpisu dyplomu ukończenia studiów I stopnia wraz z suplementem. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała Odwołującej, że komisja egzaminacyjno-weryfikacyjna ma obowiązek - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - sprawdzić wykształcenie kandydata, co do jego zakresu i stopnia. Dnia [...] października 2019 r. Odwołująca przekazała Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej żądane dokumenty, w tym m.in. dyplom ukończenia w dniu [...].03.2012r. studiów I stopnia na kierunku budownictwo, uzyskany na P. wraz z suplementem oraz dyplom ukończenia w dniu [...].08.2013r. studiów II stopnia na kierunku budownictwo, uzyskany na P. wraz z suplementem. Dodatkowo Odwołująca złożyła pisemne wyjaśnienie, że nie posiada dyplomu ukończenia studiów I stopnia na kierunku architektura, ponieważ na studia II stopnia, na Wydziale [...] została przyjęta po uzyskaniu tytułu magistra inżyniera na kierunku budownictwo. Dnia [...] listopada 2019 r. [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna wydała w przedmiotowej sprawie decyzję odmawiającą nadania N. M. uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń bez przeprowadzenia egzaminu. Jako podstawę faktyczną odmowy, organ I instancji przyjął niespełnienie warunku posiadania przygotowania zawodowego niezbędnego do uzyskania uprawnień budowlanych wskazanych w złożonym wniosku, bowiem nie wykazała się wymaganym przepisami wykształceniem niezbędnym do samodzielnego wykonywania zawodu architekta. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust.3 pkt 1 lit, a ustawy - Prawo budowlane uzyskanie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń wymaga ukończenia studiów II stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, jednocześnie art. 12 ust.2 ustawy wskazuje, iż "samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (...) mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją (...)", natomiast standard kształcenia dla studiów I i II stopnia, przygotowujący do wykonywania zawodu architekta, określony został w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 lipca 2019r. - w świetle powyższych przepisów, wyłącznie ukończenie studiów I i II stopnia na kierunku architektura, uprawnia do ubiegania się o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej bez ograniczeń. Ocenę wykształcenia - z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie kształcenia się Odwołującej - przeprowadzono również w oparciu o wykładnię dokonaną przez Polską Komisję Akredytacyjną w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 września 2011 r. w sprawie standardów kształcenia dla kierunków studiów weterynarii i architektury (Dz.U. Nr 207, poz.1233), z której wynika, że oceny wykształcenia kandydata należy dokonywać również na podstawie przepisów dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. Dokonana ocena, zdaniem organu I instancji, potwierdziła, że wykształcenie Odwołującej nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach dotyczących osób ubiegających się o samodzielne wykonywanie zawodu architekta ze względu na różnice programowe uzyskanego wykształcenia z wymaganym, uprawniającym do wykonywania zawodu architekta. Wobec powyższych argumentów OKK uznała, że Odwołująca posiada niepełne wykształcenie, które nie upoważnia do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Z decyzją OKK nie zgodziła się strona postępowania, w związku z czym, złożyła od niej odwołanie. W odwołaniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Odwołująca wskazała, że organ błędnie uznał, iż do nadania wnioskowanych uprawnień niezbędne jest ukończenie studiów I i II stopnia na kierunku architektura lub architektura i urbanistyka, co jest sprzeczne z przepisami prawa budowlanego. Utrzymując ww. decyzję w mocy Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej wyjaśniła, że w świetle art. 46 dyrektywy nr 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U.UE.L.2005.255.22) – zwanej dalej "dyrektywą nr 2005/36/WE" i rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 lipca 2019 r. w sprawie standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu architekta, tok zarówno studiów I, jak i II stopnia, niezbędny do osiągnięcia poziomu wiedzy uprawniającej do wykonywania zawodu architekta, uzależniają dopuszczenie do wykonywania zawodu architekta od ukończenia zakończonych egzaminem pięcioletnich studiów uniwersyteckich lub porównywalnych bądź zakończonych egzaminem czteroletnich studiów wraz o odpowiednim, wskazanym w suplemencie bądź zaświadczeniu zakresie kształcenia. Te zaś muszą dowodzić tego, że nie mniej niż jedna trzecia programu całego toku studiów obejmuje zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów, obliczanych liczbą godzin bądź punktów ECTS. W ocenie organu N. M. ukończyła jedynie studia II stopnia na kierunku architektura. Zdaniem organu z przedstawionych dokumentów wynika, że wnioskodawczyni, całościowo zrealizowała mniejszą niż wymaganą, część programu studiów kierunku architektura. Na powyższą decyzję N. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez powierzchowne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji nierozpoznanie przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną istoty sprawy, II. naruszenia prawa materialnego w postaci § 5 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury i rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, § 5 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury i rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w związku z art. 12 ust. 3a pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie się do powyższych przepisów, przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 12 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 3 pkt 3a prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pomimo iż skarżąca uzyskała dyplom ukończenia studiów drugiego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności i dyplom ukończenia I i II stopnia na kierunku budownictwo, które to studia bez wątpienia należą do nauk technicznych, to nie można uznać, że posiada ona odpowiednie wykształcenie techniczne, podczas gdy art. 14 ust. 3 pkt la prawa budowlanego zawiera jasno wskazane wymagania jakim powinno odpowiadać przygotowanie zawodowe do uzyskania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej; IV. naruszenie prawa materialnego w postaci o art. 12 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji polegające na nieuwzględnieniu przez Komisję Kwalifikacyjną, iż skarżąca spełniła ustawowy wymóg do uzyskania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, ponieważ ukończyła studia drugiego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności i odbyła praktykę w odpowiednim zakresie przez wymagany okres, V. nierównego traktowania kandydatów w tożsamej sytuacji, takiego samego posiadanego wykształcenia. W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zawód architekta należy do reglamentowanych i jego wykonywanie wymaga spełnienia przez kandydata przesłanek odpowiedniego wykształcenia oraz praktyki zawodowej. W niniejszej sprawie sporna stała się pierwsza z tych przesłanek, bowiem w ocenie organów, skarżąca powinna wykazać się wykształceniem wyższym, rozumianym jako ukończenie zakończonych egzaminem studiów pięcioletnich (ewentualnie czteroletnich o podobnym samym programie) na kierunku architektura, bądź innym, w ramach którego łączna ilość godzin bądź punktów ECTS przedmiotów kierunkowych nie była mniejsza niż 1/3 godzin wspomnianych studiów pięcioletnich. Z uwagi na fakt, że skarżąca ukończyła studia pierwszego stopnia na kierunku budownictwo – wymaganie to odnosiły do tego etapu studiów. Tymczasem w świetle art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego uzyskanie uprawnień budowlanych m. in. w specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc architekta, do projektowania bez ograniczeń wymaga ukończenia studiów drugiego stopnia na kierunku odpowiednim dla tej specjalności. Literalna wykładnia tego przepisu nie jest kwestionowana w piśmiennictwie (zob. np. A. Despot-Mładanowicz, A. Plucińska Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, komentarz do art. 14, teza 2, zdanie trzecie). Z uregulowaniem tym koresponduje zresztą treść § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, na którą zresztą powołano się w zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa, że uszło uwadze organu, że punkty 1 i 2 § 4 ust. 4 tego rozporządzenia rozdzielone są spójnikiem "lub", a więc alternatywą, nie zaś koniunkcją. Skoro skarżąca ukończyła studia drugiego stopnia na kierunku odpowiadającym specjalności architektura, nie było podstaw do weryfikowania zakresu zajęć odbytych na wcześniejszych etapach wykształcenia. Tego rodzaju rozumowanie należałoby przeprowadzić wyłącznie wówczas, gdyby w grę wchodziłoby analizowanie pokrewnego architekturze kierunku studiów drugiego stopnia. Wymaganie od skarżącej, by wylegitymowała się oczekiwaną przez organ liczbą godzin bądź punktów obliczaną w relacji do kształcenia na wydziale architektura na studiach pierwszego stopnia jest nieuprawnione. Zbędne więc było posługiwanie się w tej sprawie wymaganiami co do liczby godzin bądź punktów ECTS, stawianymi studiom pierwszego stopnia na kierunku architektura przez przepisy rozporządzenia w sprawie standardów kształcenia, tak zarówno studiów I, jak i II stopnia, niezbędny do osiągnięcia poziomu wiedzy uprawniającej do wykonywania zawodu architekta. Obliczenia tego rodzaju można byłoby wykonywać, gdyby skarżąca ukończyła kierunek architekturze pokrewny. Wówczas należałoby dokonać stosownego porównania, ale odnoszącego się do paralelnego wówczas z kierunkiem architektura (wciąż drugiego stopnia) wykształcenia, a to na podstawie § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, kierunku studiów. Oceny powyższej nie może zmienić obowiązywanie w polskim porządku prawnym art. 46 ust. 1 i 2 dyrektywy nr 2005/36/WE. Po pierwsze – przyjęcie pierwszeństwa w stosowaniu prawa unijnego przed krajowym w sprawach z zakresu prawa publicznego może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy prawo unijne kształtuje sytuację jednostki korzystniej niż prawo krajowe. Po drugie – zdaniem Sądu sprzeczność pomiędzy normą art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego a art. 46 ust. 2 dyrektywy nr 2005/36/WE jest w istocie pozorna. Z tego ostatniego bowiem przepisu wynika, że architektura ma być głównym kierunkiem studiów, nie zaś wyłącznym. Ponadto wprawdzie przepis ten wymienia minimum zakresu przedmiotowego kształcenia, nie wskazuje jednak konkretnych przedmiotów, przypisanej im liczby godzin bądź punktów ECTS. Dlatego wywodzenie z tego przepisu obowiązku ukończenia pięcioletnich (ewentualnie czteroletnich) studiów na kierunku architektura jest nieuprawnione. Tego nie wymaga ani dyrektywa ani przepisy krajowe. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeanalizuje stanowisko strony w przedmiocie uzyskanego wykształcenia, mając na uwadze to, że do uzyskania żądanych przez skarżącą uprawnień wystarczy ukończenie studiów drugiego stopnia na kierunku architektura. Prowadząc postępowanie organ nie pominie tego, że w tej sprawie, z mocy art. 13 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2006/123/WE z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. U.UE.L.2006.376.36 ze zm.) – zwanej dalej "dyrektywą nr 2006/123/WE", wchodzić w grę może milczące załatwienie sprawy, o którym mowa w przepisach rozdziału 8a działu II k.p.a. W myśl bowiem punktów 33 i 36 preambuły do tego aktu, jego przepisy znajdują zastosowanie m. in. do usług architektonicznych, a więc dostępu do tego zawodu. Przepisy art. 13 ust. 4 i nast. dyrektywy nr 2006/123/WE cechuje dostateczna precyzja i jednoznaczność i bezwarunkowość, statuujące nie tylko możliwość, ale i obowiązek ich stosowania i to z pierwszeństwem przed odnośnymi przepisami krajowymi, co przesądzone zostało już w latach 60–tych XX wieku w orzecznictwie TSUE (cytowany powszechnie wyrok z 5 lutego 1963 r., sygn. akt 26/62, wydany w sporze pomiędzy Spółką NV Algemene Transport - en Expeditie Onderneming van Gend & Loos w Utrechcie a holenderską administracją celną, www.curia.europa.eu). Przepisy kodeksu o milczącym załatwieniu sprawy podlegają w tym przypadku stosowaniu subsydiarnemu, z mocy dekodowanej z zawierającego "klauzulę inwazyjną" art. 1 pkt 1 k.p.a. (zob. J.-B. Auby, General Report [w:] J.-B. Auby (red.), Codification of Administrative Procedure, Bruxelles 2014, s. 12- 13, A. J. Belohlávek, Arbitration Law of Czech Republic: Practice and Procedure, Huntington, New York 2013, s. 1712). Zakłada ona stosowanie przepisów kodeksu w każdym przypadku, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 1 k.p.a., a przepisy odrębne nie stanowią inaczej (Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 665). Wyraża swego rodzaju "regułę kolizyjną" stosowania kodeksu w sprawach nieuregulowanych przez przepisy szczególne. Co więcej, z art. 122a § 1 k.p.a. wynika, że kodeksowa regulacja wchodzi w grę w każdym przypadku, gdy "przepis szczególny tak stanowi", a zatem gdy sprawa załatwiana jest milcząco na podstawie przepisów odrębnych. Obowiązek ten aktualizuje się niezależnie od tego, jaką nazwą czy formułą redakcyjną ustawodawca się posługuje. W szczególności nie stanowi – w świetle art. 1 pkt 1 k.p.a. – warunku sine qua non stosowania przepisów kodeksu zawarcie w tekście normatywnym przepisu odrębnego słów "milczące załatwienie sprawy" w odpowiednim przypadku (Z. Kmieciak, Zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o milczącym załatwieniu sprawy, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2019/5/9-23). Stwierdzić zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie stosować należy przepisy rozdziału 8a działu II k.p.a., z pierwszeństwem przepisów unijnych. W przypadku niewydania przez organ decyzji w przewidzianym w przepisach prawa terminie, wejść może w grę bezpośrednie działanie normy prawnej, której skutkiem jest uwzględnienie żądania strony bez wydania decyzji. Chodzi tu więc o tę odmianę milczącego załatwienia sprawy, którą unormowano w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. Jednakże, w odróżnieniu od przyjętej w art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a., konstrukcji sprzeciwu, w terminie otwartym na załatwienie sprawy dojść może do wydania decyzji pozytywnej dla strony. W tej sprawie termin załatwienia sprawy, w braku unormowań odrębnych wynikać musi z reguł kodeksowych, liczyć należy od przedłożenia całej dokumentacji i może on zostać jednokrotnie przedłużony (art. 13 ust. 4 zdanie drugie i trzecie dyrektywy nr 2006/123/WE). W tej sprawie dokumentacja była – na wezwanie organu – uzupełniana, dlatego zachował on kompetencję do wydania decyzji. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, termin ten – po myśli art. 186 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – powinien być liczony od momentu zwrotu właściwemu organowi akt tej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Z uwagi na fakt, że identycznymi uchybieniami, jak decyzja zaskarżona, dotknięta była również decyzja organu pierwszej instancji, Sąd na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił także ten akt. O kosztach postępowania, w postaci wpisu od skargi, Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.