II OSK 1601/20

SENTENCJA Dnia 26 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Prokuratury Regionalnej w G. oraz K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 150/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w G. na decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 150/19, oddalił skargę Prokuratora Apelacyjnego w [...] na decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie Miasta [...] pozwolenia na budowę polegającą na wykonaniu robót budowlanych "związanych z rewitalizacją przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadaniem nowych funkcji obszarowi Placu [...]" w B. 2. W skardze z 20 maja 2010 r. na decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2009 r. Prokurator zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na sporządzeniu zbyt lakonicznego uzasadnienia decyzji, w szczególności w zakresie wyjaśnienia, czy projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym – uchwałą Rady Miasta [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W zakresie drugiego z przytoczonych zarzutów Prokurator podniósł, że plan miejscowy przewiduje budowę pod placem [...] parkingu podziemnego z wjazdem tunelami z dwóch stron. Projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie przewiduje realizacji tego parkingu, a w jej uzasadnieniu kwestii tej nie wyjaśniono. 3. Prokurator w skardze wyjaśnił też okoliczności zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, a nie decyzji organu drugiej instancji. Wskazał, że w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji brało udział 49 podmiotów oraz że zostało wniesione odwołanie, ale Wojewoda uznał, iż odwołanie wniosły podmioty, które nie były stronami postępowania przed organem pierwszej instancji i postępowanie odwoławcze umorzył. Jeden z odwołujących się podmiotów wniósł skargę do WSA w Gdańsku na decyzję o umorzeniu postępowania, ale postępowanie w sprawie tej skargi w chwili wnoszenia skargi przez Prokuratora nie zostało jeszcze zakończone (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 242/10). 4. WSA w Gdańsku wyrokiem z 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12, który się uprawomocnił na skutek oddalenia przez NSA wyrokiem z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 237/13, skargi kasacyjnej Rady Miasta [...], stwierdził nieważność planu miejscowego, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. 5. W związku ze stwierdzeniem nieważności planu miejscowego WSA w Gdańsku wyrokiem z 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 342/16, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Uznał, że skoro stwierdzono nieważność, czyli wyeliminowano z obrotu plan miejscowy ex tunc, to nieważna jest też wydana na jego podstawie decyzja. Na skutek skargi kasacyjnej Starosty [...] oraz Gminy Miasta [...] NSA wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 729/17, uchylił wyrok WSA w Gdańsku z 16 listopada 2016 r. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie może powodować nieważności decyzji wydanej na jego podstawie. Stwierdził, że "z treści wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt. II OSK 237/13, [wynika, że] przedłożony przez inwestora projekt budowlany uznano za zgodny z normami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zaś stwierdzenie nieważności uchwały nastąpiło z powodu naruszenia procedury uchwalania tego planu. Powodem stwierdzenia nieważności ww. uchwały nie były zastrzeżenia do przepisów regulujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości objętych planem, w oparciu o które organ administracji wydający pozwolenie na budowę stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. (...) z tego powodu, że stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]". 6. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gdańsku wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 53/18, uchylił zaskarżoną decyzję przyjmując, że jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał też, że nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. NSA na skutek skargi kasacyjnej Starosty [...] oraz Gminy Miasta [...] wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2489/18, uchylił wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że uzasadnienie było wystarczające, w szczególności wobec tego, że z tak licznych stron biorących udział w postępowaniu nikt nie zgłosił żadnych uwag w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. 7. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gdańsku wydał obecnie zaskarżony wyrok, którym skargę Prokuratora oddalił. 8. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji "w części, w jakiej usankcjonował realizację inwestycji polegającej na wybudowaniu na rynku B. fontanny oraz zatwierdził brak zrealizowania parkingu podziemnego pod ww. placem i przejazdu podziemnego pod nim", przytoczył następujące podstawy kasacyjne. 9. Naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu zgłoszonego na rozprawie 15 maja 2019 r., dotyczącego niezrealizowania "zamierzenia planistycznego polegającego na budowie tunelu podziemnego pod Placem [...], co pozostawało w sprzeczności z celami i założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru 151 KX i 127 KL". 10. Naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że Starosta [...] prawidłowo uznał, iż projekt budowlany, przewidujący wykonanie robót budowlanych związanych z rewitalizacją przestrzeni publicznej i poprawą stanu bezpieczeństwa obszaru placu [...] w B., jest zgodny z obowiązującym w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę planem miejscowym, mimo że - na terenie oznaczonym symbolem 40 M,UC o przeznaczeniu wyłącznie mieszkalno - usługowym dopuszczono realizację drogi, - inwestycja polegająca na wybudowaniu fontanny na placu [...] została zlokalizowana w miejscu do tego nieprzeznaczonym, czyli sprzecznie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem 151 KX, - nie zrealizowano zamierzenia planistycznego polegającego na budowie parkingu podziemnego i tunelu pod placem [...], co było sprzeczne z celami i założeniami planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolami 151 KX i 127 KL. 11. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zrzeczono się rozprawy. 12. Uczestniczący w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji K. S. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył następujące podstawy kasacyjne. 13. Naruszenie art. 190 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu wykładni prawa zawartej w wyrokach NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 729, oraz z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2489/18. 14. Naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, mianowicie art. 33 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, punktu 3 d z tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, litery F załącznika nr 6 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody w odniesieniu do metody obliczeniowej hałasu opartej o model rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku zawarty w normie PN-ISO 9613-2. 15. Naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. 16. Naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynikającym z braku ustalenia w toku postępowania administracyjnego zakresu oddziaływania obiektu budowlanego, co może prowadzić do powstania podstawy wznowienia postępowania. 17. Naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1b p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący kasacyjnie nie wykazał interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym na prawach strony. 18. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. 19. We wnioskach skargi kasacyjnej uczestnika postępowania zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z 30 października 2019 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. 20. Starosta [...] wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 21. Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 22. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skarg kasacyjnych zostały wyznaczone przez ich podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skargi kasacyjne nie są zasadne. 23. Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, podczas oceny zasadności podstaw kasacyjnych wniesionych skarg kasacyjnych nie można pomijać, że jedna ze skarg kasacyjnych została wniesiona przez Prokuratora, który wcześniej wniósł skargę, a druga skarga kasacyjna została wniesiona przez uczestnika postępowania. Z art. 8 § 1 p.p.s.a., w którym stanowi się, że m.in. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela, wynika, że udział prokuratora w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Z kolei z art. 33 § 1 p.p.s.a., w którym stanowi się, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, wynika, że udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym uczestnika postępowania ma na celu ochronę jego praw podmiotowych (interesu prawnego). W związku z tym zauważyć należy, że K. S. brał udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dlatego, że został wskazany jako uczestnik postępowania w skardze Prokuratora, który - jak należy sądzić - wskazał skarżącego kasacyjnie jako uczestnika postępowania, gdyż brał on udział w postępowaniu administracyjnym. K. S. brał zatem udział w postępowaniu sądowym na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. i w związku z tym nie jest legitymowany do podnoszenia zarzutów naruszenia prawa, które nie mają żadnego związku z jego interesem prawnym rozumianym jako możliwość uzyskania ochrony prawnej poprzez uchylenie, stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. 24. Odnosząc się do skargi kasacyjnej Prokuratora zauważyć należy, że Prokurator kwestionuje zaskarżony wyrok w ograniczonym zakresie, mianowicie - jak to ujęto - "w części, w jakiej usankcjonował realizację inwestycji polegającej na wybudowaniu na rynku B. fontanny oraz zatwierdził brak zrealizowania parkingu podziemnego pod ww. placem i przejazdu podziemnego pod nim". Tak określony zakres zaskarżenia nie jest jednak w pełni zgodny z przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, gdyż podstawy kasacyjne obejmują w istocie trzy zagadnienia materialnoprawne. Po pierwsze, realizację ciągu pieszo jezdnego na terenie przeznaczonym w planie miejscowym na budownictwo mieszkaniowe i usługowe, czyli na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 40 M,UC. Po drugie, wybudowanie fontanny na terenie do tego w planie miejscowym nieprzeznaczonym. Po trzecie, rezygnację wbrew ustaleniom planu miejscowego z realizacji pod placem [...] podziemnego parkingu wraz z prowadzącymi do niego tunelami. Uwzględniając powyższe oraz użyty przez Prokuratora rzadko spotykany w praktyce sporządzania skarg kasacyjnych sposób określenia zakresu zaskarżenia NSA uznał, że konieczne jest odniesienie się do wszystkich trzech materialnoprawnych podstaw kasacyjnych Prokuratora. 25. Poza podstawami materialnoprawnymi Prokurator przytoczył procesową podstawę kasacyjną, która jednakże ściśle łączy się z niektórymi kwestiami materialnoprawnymi. Chodzi o podstawę kasacyjną, w której zarzuca się naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu zgłoszonego na rozprawie 15 maja 2019 r., dotyczącego niezrealizowania zamierzenia planistycznego polegającego na budowie tunelu podziemnego pod placem [...]. Odnosząc się do tej podstawy kasacyjnej należy wskazać, że istotnie Sąd pierwszej instancji nie wspomniał wprost w swych rozważaniach o tunelu. Jednakże odniósł się do zagadnienia budowy parkingu podziemnego, które to zagadnienie łączy się z budową tunelu. Wynika to jednoznacznie z ustaleń planu miejscowego będącego podstawą zaskarżonej decyzji, w których mowa jest o tym, że "(w) perspektywie przewidziana realizacja parkingu podziemnego, z możliwym dojazdem od północy tunelem pod ul. [...] w przedłużeniu ul. [...], a od południa z ul. [...] tunelem pod ul. [...]". W związku z tym wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. 26. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora, w której zarzuca się naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) polegające na zatwierdzeniu zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego przewidującego na terenie przeznaczonym w obowiązującym w chwili wydania tej decyzji planie miejscowym na budownictwo mieszkaniowe i usługowe (teren oznaczony symbolem 40 M,UC) wybudowanie drogi publicznej, mianowicie ciągu pieszo jezdnego, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Z zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego, jak i twierdzeń stron postępowania, w tym K. S., wynika, że na niewielkiej części terenu przeznaczonego w planie miejscowym na budownictwo mieszkaniowe i usługowe w centrum miasta przewidziano ciąg pieszo jezdny, jako skutek poszerzenia ul. Jana Pawła II. Dodatkowo należy zauważyć, że ciąg pieszo jezdny został urządzony na nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta [...], a więc nie doszło do naruszenia niczyjego interesu prawnego. Jest też oczywiste, że co do zasady na terenie przeznaczonym na budownictwo mieszkaniowe i usługowe mogą być lokalizowane drogi przeznaczone do obsługi budynków, w tym przede wszystkim drogi przeznaczone do ruchu pieszego. Faktem jest, że urządzenie ciągu pieszo jezdnego zgodnie z zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projektem budowlanym według wszelkiego prawdopodobieństwa uniemożliwiłoby zrealizowanie w pełni przewidzianej w planie miejscowym pierzei od strony ul. [...], jednakże – jak powiedziano – ciąg ten znajduje się na terenie Gminy Miasta [...], a więc i tak realizacja tej pierzei była uzależniona od tego podmiotu. Zatem, Sąd pierwszej instancji, niezależnie od tego, jak uzasadnił swoje stanowisko, trafnie przyjął, iż wskazana okoliczność nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie narusza we wskazanym zakresie ustaleń obowiązującego w chwili jej wydania planu miejscowego. 27. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora w zakresie, w jakim dotyczy ona zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego przewidującego budowę na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 151 KX fontanny, NSA stwierdza, że podstawa ta nie jest zasadna. Z obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji planu miejscowego nie wynika, aby na terenie oznaczonym symbolem 151 KX można było budować tylko obiekty małej architektury w rozumieniu przyjętym w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.). W odnośnym fragmencie planu miejscowego stanowi się, że jest wymagana "realizacja wyrazistej kompozycji zieleni z użyciem elementów małej architektury, wody i oświetlenia". W planie tym nie ma więc mowy o "obiektach małej architektury", lecz o "elementach małej architektury", co powoduje, że niezasadne jest wykorzystywanie do wykładni postanowień wskazanego planu miejscowego legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Zrównanie zwrotu użytego w planie miejscowym "elementy małej architektury" ze swoistym, ustawowo zdefiniowanym zwrotem "obiekty małej architektury", było by odejściem od literalnego odczytania ustaleń planu miejscowego, a więc rodzajem "zliberalizowanego" podejścia do tych ustaleń. Należy też uwzględnić kontekst powołanych ustaleń planu miejscowego, czyli tego, że według dosłownego tekstu planu miejscowego wymagana była "realizacja wyrazistej kompozycji zieleni z użyciem elementów małej architektury, wody i oświetlenia". W ocenie NSA jest oczywiste, iż fontanna może być elementem (nie zawsze "obiektem") małej architektury, który może być zlokalizowany na centralnym placu miasta w ramach "wyrazistej kompozycji zieleni" z wykorzystaniem wody. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że fontanna zajmuje powierzchnię 225 m2, jest obsługiwana przez podziemną kondygnację i wyposażona w program wodny oraz oświetlenie iluminacyjne nie jest wystarczające do uznania, iż nie jest to element małej architektury. Ze zdjęcia przedłożonego przez uczestnika postępowania K. S. na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji 7 sierpnia 2019 r. wynika, że mieści się ona w granicach określenia "element małej architektury". Zatem, Sąd pierwszej instancji, niezależnie od tego, jak uzasadnił swoje stanowisko, trafnie przyjął, iż wskazana okoliczność nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie narusza we wskazanym zakresie ustaleń obowiązującego w chwili jej wydania planu miejscowego. 28. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora w zakresie, w jakim dotyczy ona zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez zatwierdzenie zaskarżoną decyzją projektu budowlanego, który nie przewidywał budowy podziemnego parkingu pod placem [...] NSA stwierdza, że nie można pominąć dosłownego brzmienia ustaleń planu miejscowego dotyczących tego parkingu. Dosłownie w tym zakresie w planie miejscowym ustalono co następuje: "W perspektywie przewidziana realizacja parkingu podziemnego, z możliwym dojazdem od północy tunelem pod ul. [...] w przedłużeniu ul. [...], a od południa z ul. [...] tunelem pod ul. [...]". Tak sformułowane ustalenie jest wadliwe, jeżeli uwzględnić, że plan miejscowy – także ten, który był podstawą zaskarżonej decyzji – jest aktem prawa miejscowego (art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Jego wada polega na tym, że nie może ono być podstawą skonstruowania jasnej normy prawnej. Użycie zwrotu "w perspektywie przewidziana realizacja (...)" nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, od kiedy obowiązuje norma prawna ustalająca sposób zagospodarowania terenu polegający na budowie parkingu podziemnego. Należy też mieć na uwadze charakter norm wynikających z planów miejscowych. Normy te dotyczą przede wszystkim sposobu zagospodarowania nieruchomości. Nie zawierają one jednak elementu nakazu. Brak podstaw, aby wyegzekwować od właściciela nieruchomości wybudowanie obiektu budowlanego zgodnego z ustaleniami planu miejscowego. Z norm tych wynika natomiast zakaz budowy (zagospodarowania terenu) w sposób sprzeczny z ustaleniami planu. W związku z tym zauważyć należy, że teren placu [...] w planie obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego planu był przeznaczony na centralny plac miasta, dosłownie: "Teren centralnego rynku miasta - Placu [...]". Brak więc podstaw do uznania, że pozwolenie na budowę, którym zatwierdzono projekt budowlany przewidujący roboty budowlane polegające na uporządkowaniu tego placu (rewitalizacji), był sprzeczny z planem miejscowym z tego powodu, że nie przewidywał wspomnianego w tym planie "w perspektywie", a więc w bliżej nieokreślonym czasie, parkingu podziemnego. W ocenie NSA wskazane argumenty są wystarczające do uznania, że zaskarżona decyzja nie naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dlatego, że zatwierdzono nią projekt budowlany, który przewidywał rewitalizację placu [...] i nie przewidywał budowy pod tym placem parkingu podziemnego. 29. Podstawy skargi kasacyjnej Prokuratora nie są zatem zasadne. 30. Odnosząc się do pierwszej podstawy kasacyjnej skarżącego kasacyjnie K. S. (akapit 13 uzasadnienia) zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącego kasacyjnie z powołanych w tej podstawie kasacyjnej wyroków wynika wykładnia prawa, według której mimo prawomocnego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, ocena tej decyzji powinna nadal opierać się o ten plan. Tymczasem - jak twierdzi skarżący kasacyjnie - w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku WSA w Gdańsku stwierdził, że wymogi oceny zgodności projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę z planem miejscowym, którego stwierdzono nieważność, powinny ulec liberalizacji. Uwzględniając powyższe NSA stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 190 p.p.s.a. Według powołanego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący kasacyjnie odwołuje się do pierwszej części powołanego przepisu i wiąże zarzut naruszenia tego przepisu ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, w którym pada słowo "liberalizacja". Sąd pierwszej instancji użył wskazanego słowa w następującym stwierdzeniu: "Natomiast oceniając zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który w związku ze stwierdzeniem jego nieważności, nie obowiązuje na tym terenie i w okresie późniejszym nie został zastąpiony innym planem miejscowym, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza ustaleń planistycznych. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd miał dodatkowo na względzie, że ocena zgodności projektu i decyzji z porządkiem planistycznym dokonywana jest w odniesieniu do postanowień nieważnego aktu prawnego, zatem wymogi w tym zakresie winny ulec liberalizacji". Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdza, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany jest zgodny z obowiązującym w chwili jej wydania planem miejscowym w zakresie wszystkich spornych kwestii, a więc przeznaczenia terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 40 M,UC na ciąg pieszo jezdny, budowy fontanny i pominięcia wybudowania parkingu podziemnego oraz uwzględnienia ścieżek rowerowych. Sąd pierwszej instancji ocenił zatem zaskarżoną decyzję w kontekście obowiązującego w chwili jej wydania planu miejscowego, niezależnie od tego, że uznał, iż ta ocena powinna być "zliberalizowana". W ocenie NSA "zliberalizowane" podejście do planu miejscowego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji nie było konieczne. W ocenie NSA (przedstawionej w akapitach 26 - 28 uzasadnienia) nawet "niezliberalizowana" wykładnia ustaleń tego planu prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym w chwili jej wydania planem miejscowym. 31. Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej K. S. (akapit 14 uzasadnienia) zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zdaniem skarżącego kasacyjnie polegało na zatwierdzeniu zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, który przewidywał na terenie przeznaczonym w obowiązującym w chwili wydania tej decyzji planie miejscowym na budownictwo mieszkaniowe i usługowe (teren oznaczony symbolem 40 M,UC) wybudowanie drogi publicznej, mianowicie ciągu pieszo jezdnego. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zdaniem skarżącego kasacyjnie polegało na zatwierdzeniu zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego przewidującego budowę fontanny na terenie oznaczonym w obowiązującym w chwili wydania tej decyzji planie miejscowym symbolem 151 KX, mimo że wskazany plan miejscowy przewidywał budowę na tym terenie jedynie obiektów małej architektury, a zaprojektowana fontanna nie jest obiektem małej architektury. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika też, że naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego polega zdaniem skarżącego kasacyjnie na zatwierdzeniu zaskarżoną decyzją projektu budowlanego, który nie przewidywał budowy przewidzianego w planie miejscowym podziemnego parkingu, co oznacza, że w celu budowy tegoż parkingu konieczne będzie rozebranie obiektów budowlanych wybudowanych na podstawie zaskarżonej decyzji. To, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest etapowaniem zamierzenia inwestycyjnego, które narusza art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W końcu z uzasadnienia skargi kasacyjnej uczestnika postępowania wynika, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polega także na zatwierdzeniu zaskarżoną decyzją projektu budowlanego, który wbrew ustaleniom planu miejscowego nie przewiduje budowy ścieżek rowerowych jako wydzielonego pasa ruchu. 32. Uwzględniając powyższe NSA stwierdza, że druga podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej uczestnika postępowania obejmuje kilka zagadnień. Przede wszystkim zawiera ona zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie zaskarżoną decyzją projektu budowlanego, który był sprzeczny z obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji planem miejscowym w czterech aspektach: budowy ciągu pieszo jezdnego na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 40 M.UC, budowy fontanny, nie zrealizowania parkingu podziemnego wraz z tunelami oraz niewyznaczenia w projekcie budowlanym wydzielonych jako odrębny pas ruchu ścieżek rowerowych. Trzy ze wskazanych zagadnień zostały już omówione w związku z oceną podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej Prokuratora (akapity 24 - 29 uzasadnienia). 33. Jeżeli chodzi o ścieżki rowerowe to NSA wskazuje, że jest to przykład zasygnalizowanego w akapicie 23 uzasadnienia zagadnienia podnoszenia przez uczestnika postępowania zarzutu naruszenia prawa, które nie jest związane z jego interesem prawny. Skarżący K. S. nie wykazał skutecznie, w jaki sposób fakt, że w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym nie przewidziano ścieżek rowerowych jako wydzielonego pasa ruchu dotyczy jego interesu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że chodzi o indywidualny i konkretny interes prawny, a nie zainteresowanie, które urządzeniem ścieżek rowerowych może wykazać wielu mieszkańców B., a nawet jego okolic. Brak też podstaw do przyjęcia, że skarżący interes prawny w podniesieniu tego zarzutu może wywodzić z tego, że w razie jego uwzględnienia zostałaby uchylona zaskarżona decyzja. Gdyby bowiem tylko z tego powodu uchylono zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę, to nie doprowadziłoby to do tego, że w przyszłości nie została by zrealizowana ta część inwestycji, w której można dopatrzyć się interesu prawnego K. S., mianowicie rewitalizacji placu [...] i budowy na nim fontanny. 34. NSA oceniając wskazany zarzut przeanalizował uzasadnienie skargi kasacyjnej, ale w zakresie dotyczącym ścieżki rowerowej nie odnalazł w nim ani przekonujących argumentów, że brak ścieżek rowerowych jako odrębnego pasa ruchu dotyczy interesu prawnego skarżącego, ani że jest to sprzeczne z prawem, w szczególności z obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji planem miejscowym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że uczestnik postępowania myli wybudowanie ścieżki rowerowej z oznaczeniem ścieżki rowerowej. Świadczy o tym powoływanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów dotyczących organizacji ruchu drogowego, mianowicie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2310) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm.) i twierdzenie, że zastosowane w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym oznaczenia dowodzą, że nie przewidziano ścieżek rowerowych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej przy tym wynika, że skarżący twierdzi, iż plan miejscowy przewidywał budowę ścieżek rowerowych, zaś w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją jest mowa o torze dla rowerów. Podnosi przy tym, że w tymże projekcie wyraźnie stwierdzono, że nie wydziela się ścieżek rowerowych w formie pasa ruchu. Skarżący kasacyjnie odnosi to, jak wynika z pisma skarżącego kasacyjnie złożonego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji 7 sierpnia 2019 r., do terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 150 KX. W końcu stwierdza, że plan miejscowy "ustalał ścieżki rowerowe a nie swobodny tor z elementami kolizji dla ruchu rowerowego i pieszego". Uwzględniając powyższe NSA przyjmuje, że stanowisko skarżącego sprowadza się do tego, iż w planie miejscowym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji przewidziano ścieżki rowerowe jako pasy ruchu przeznaczone wyłącznie dla rowerów i tak rozumianych ścieżek rowerowych w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym nie przewidziano, gdyż przewidziano "tor dla rowerów" na pasie ruchu przeznaczonym także dla pieszych. Tak rozumiany zarzut nie jest zasadny. Po pierwsze, z ustaleń planu miejscowego, który był podstawą zaskarżonej decyzji, wynika, że teren oznaczony symbolem 150 KX to "(d)roga lokalna i dojazdowa, pieszo – jezdna". Urządzenie na nim ścieżki rowerowej, na której może odbywać się ruch pieszych, nie jest więc sprzeczne z tym planem. Po drugie, w obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430) przewidziano ścieżki rowerowe, z których mogli także korzystać piesi, a także ścieżki rowerowe, które oprócz prowadzenia ruchu rowerowego pełniły inne funkcje (§ 47 powołanego rozporządzenia). Po trzecie, ani nazwanie w projekcie budowlanym ścieżki rowerowej "torem dla rowerów", ani określenie w projekcie budowlanym swoistego oznaczenia dla ścieżki rowerowej, np., jak w rozpoznawanej sprawie wyróżnienie kostką brukową, nie stanowi naruszenia prawa. Niezależnie od tego jak w projekcie budowlanym zostanie określone oznaczenie ścieżki rowerowej, po jej wykonaniu muszą być przez właściwy organ zarządzający drogą zastosowane znaki drogowe określone w powołanych wcześniej rozporządzeniach z zakresu organizacji ruchu drogowego dopuszczające ruch rowerów. 35. Skarżący kasacyjnie K. S. nie wykazał też, aby jego indywidualnego interesu prawnego dotyczyło urządzenie na części terenu przeznaczonego na budownictwo mieszkaniowe i usługowego, oznaczonego w planie miejscowym symbolem 40 M,UC, ciągu pieszo jezdnego. Niezależnie od tego NSA stwierdza się, że zarzucane naruszenie prawa w tym zakresie zostało ocenione w ramach podstaw kasacyjnych Prokuratora (akapit 26 uzasadnienia). 36. Odnosząc się do trzeciej podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej K. S. (akapit 15 uzasadnienia) NSA zauważa, że ani z tej podstawy kasacyjnej, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, z jakimi konkretnie okolicznościami skarżący wiąże zarzut naruszenia powołanych w tej podstawie kasacyjnej przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto jedynie bardzo ogólne stwierdzenia, że na organie administracji ciążył wyrażony w art. 7 k.p.a. obowiązek dążenia do ustalenia prawdy materialnej i w związku z tym był on zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Ponadto stwierdzono, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z powyższych stwierdzeń, stanowiących w istocie powtórzenie przepisów prawa, nic nie wynika. W szczególności formułując zarzut naruszenia powołanych przepisów, dotyczących postępowania dowodowego, nie wskazano, jakich błędów dopuścił się organ administracji w zakresie postępowania dowodowego. 37. Odnosząc się do czwartej podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej K. S. (akapit 16 uzasadnienia) należy zauważyć, iż z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącego kasacyjnie z powodu nieustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie jest możliwe ustalenie, czy w postępowaniu uczestniczyły wszystkie strony tego postępowania, a tym samym nie jest możliwe ustalenie, czy zachodzi lub nie zachodzi podstawa wznowienia. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wskazany zarzut przede wszystkim dotyczy nieustalenia obszaru oddziaływania fontanny, przy czym chodzi o oddziaływanie tej fontanny poprzez powodowany jej działaniem - jak twierdzi skarżący kasacyjnie - hałas. Zdaniem skarżącego kasacyjnie znajdujący się w aktach sądowych raport z badań poziomu hałasu wykonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w 2013 r. dowodzi, że fontanna emituje ponadnormatywny hałas. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro po wybudowaniu obiektu budowlanego jest możliwe ustalenie, że emituje on ponadnormatywny hałas oddziałujący na nieruchomości sąsiednie, to wskazany raport świadczy, że doszło do oczywistego i rażącego naruszenia przepisów postępowania na etapie ustalania kręgu stron postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie w związku z podniesionym przed Sądem pierwszej instancji zarzutem niewyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego przedmiotem rozpoznania tego Sądu powinno być to, że zaprojektowano budowlę (fontannę) powodującą uciążliwości (hałas). Twierdził, że nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w czasie wydania zaskarżonej decyzji nie było przepisów ustalających obowiązek ujęcia w projekcie budowlanych obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy, które należało wykorzystać przy wyznaczaniu granic obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Są to według skarżącego kasacyjnie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz załącznik nr 6 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody w odniesieniu do metody obliczeniowej hałasu opartej o model rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku zawarty w normie PN-ISO 9613-2. Twierdził, że za maksymalny zasięg oddziaływania należało przyjąć izolinię hałasu o wartości 45 dB i tej izolinii nie wyznaczono w projekcie budowlanym. Oznacza to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że w projekcie budowlanym nie wyznaczono obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i tym samym "nie wykazano naruszenia interesu prawnego właścicieli zabudowy mieszkaniowej, który niewątpliwie zaistniał i byłby ujawniony w przypadku prawidłowo wykonanego projektu budowlanego w oparciu o wskazane przepisy". Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie występuje niejako w imieniu podmiotów, które z uwagi na, jak twierdzi, wadliwe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, jakim jest fontanna nie brały udziału w postępowaniu. W związku z tym zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym i następnie przed sądem administracyjnym brało udział 49 podmiotów, głównie właścicieli i mieszkańców domów wokół placu [...]. W związku z tym nie było podstaw, aby "poszukiwać" jeszcze kolejne podmioty, które mogłyby być zainteresowane udziałem w tym postępowaniu. Zauważyć też należy, że skarżący twierdząc, że nie ustalono właściwie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego pomija przepis, który zawiera ustawową definicję tego pojęcia, mianowicie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W związku z tym, aby wykazać wadliwe ustalenie obszaru oddziaływania fontanny, której dotyczy sprawa, należałoby wskazać przepisy, które w związku z zaprojektowaniem tej fontanny mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia, że powstaną w oparciu o te przepisy ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich terenów. Taka ocena powinna być oczywiście dokonana w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego budowę fontanny, czyli z uwzględnieniem, że projekt dotyczy budowy obiektu budowlanego, który z reguły nie generuje ponadnormatywnego hałasu. Fakt, że po wybudowaniu fontanny okazało się, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że fontanna generuje ponadnormatywny hałas nie ma dla tej oceny znaczenia. Może być to jedynie podstawa do podjęcia przewidzianych przez prawo postępowań związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej analogia do lotniska nie jest uprawniona chociażby z tego powodu, że lotniska są wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839), a fontanny nie. 38. Odnosząc się do piątej podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej K. S. (akapit 17 uzasadnienia) zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia powołanych przepisów wiąże się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "(z)arzuty podniesione przez uczestnika postępowania K. S. zostały rozpoznane, mimo, że nie wykazał on naruszenia swojego interesu prawnego w zakresie szeregu zarzutów, bowiem sprawa była rozpoznawana na skutek skargi Prokuratora". W związku z tym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że mimo tego stwierdzenia Sąd pierwszej instancji nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 33 § 1b p.p.s.a. Wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż skarżący kasacyjnie brał udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dlatego, że został wskazany jako uczestnik postępowania w skardze Prokuratora, który wskazał skarżącego kasacyjnie jako uczestnika postępowania, gdyż brał on udział w postępowaniu administracyjnym. K. S. brał zatem udział w postępowaniu sądowym na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o art. 33 § 1b p.p.s.a., to należy zauważyć, że stanowi się w nim o tym, że jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Przepis ten ma zatem zastosowanie wówczas, gdy określona osoba domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Nie miał on zatem zastosowania do skarżącego kasacyjnie, który brał udział w postępowaniu sądowym z mocy ustawy, a nie dlatego, że zażądał dopuszczenia do udziału w postępowaniu. 39. Odnosząc się do ostatniej podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej uczestnika postępowania (akapit 18 uzasadnienia) zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącego kasacyjnie powołane przepisy zostały naruszone, gdyż Sąd pierwszej instancji "wydał wyrok bez oceny całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy, przy tym dokonując daleko idącej". W ocenie NSA wskazana podstawa kasacyjna nawiązuje więc do pierwszej podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej K. S. Tym samym nie jest ona zasadna, gdyż - jak stwierdzono w akapicie 30 uzasadnienia - zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji prawa nie miało charakteru "zliberalizowanego". 40. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna K. S. nie opiera się o usprawiedliwione podstawy. 41. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. obie skargi kasacyjne oddalił. 42. Odnosząc się do wniosku organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Prokuratora NSA stwierdza, że wniosek ten jest niezasadny. Zgodnie z wykładnią prawa przyjętą przez NSA w uchwale z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. 43. Z kolei jeżeli chodzi o wniosek organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od K. S. wskazać należy, że jest on niezasadny, gdyż - jak wynika z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 - art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną wówczas, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wniesiona w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną K. S. została zwrócona na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. 44. Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe, uwzględniając obie instancje, trwa już prawie 10 lat. Rozpoznając obecne skargi kasacyjne NSA próbował rozpoznać sprawę na rozprawie 26 listopada 2020 r. jednakże rozprawa została odwołana z uwagi na rozszerzenie zakresu ograniczeń związanych z epidemią COVID-19, które to ograniczenia zostały rozszerzone także na m.st. Warszawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 1758 ze zm.). Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem strony do jawnego rozpoznania jej sprawy, a jej prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.