I OW 79/22

SENTENCJA Dnia 2 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem P. a Prezydentem O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta O. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r. Burmistrz P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem P. a Prezydentem O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.M. o skierowanie do w domu pomocy społecznej. Jako podstawę powyższego wniosku wskazano art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268 ze zm.), dalej jako "u.p.s." W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż B. M. w dniu [...] lutego 2022 r. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. podanie o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w O. Prośbę swoją motywował tym, że jest po amputacji obu kończyn dolnych, na wysokości ud i porusza się na wózku inwalidzkim. Nie ma możliwości powrotu do rodziny, nie ma kontaktu ze swoimi dziećmi, pozostaje pozbawiony władzy rodzicielskiej i jest rozwiedziony. Nie ma zatem możliwości otrzymania od rodziny jakiegokolwiek wsparcia. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. przekazał podanie B. M. do Ośrodka Pomocy Społecznej w P., uznając go za właściwy do jego rozpoznania. Burmistrz P. z tym stanowiskiem się nie zgodził wskazując, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy w sprawach pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Przy czym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. stoi na stanowisku, że zameldowanie B.M. na pobyt stały w Domu Pomocy Społecznej w O. przy ul. G. [...] nie stanowi podstawy do obciążenia Gminy O. świadczeniami z pomocy społecznej na rzecz osób, które opuszczają dom pomocy społecznej. W dniu [...] maja 2022 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przekazał komplet dokumentów B. M. Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. Organ przekazujący wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania". Należy zatem odnieść się w tej kwestii do art. 25 k.c., który stanowi, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamieram stałego pobytu. Określenie to zawiera dwa nierozerwalnie ze sobą związane elementy: przebywanie osoby w danej miejscowości (czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego przebywania (czynnik wewnętrzny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wnika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Od dnia [...] lipca 2016 r. B. M. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w O. z zamiarem stałego pobytu i tam był zameldowany na stałe. W dniu [...] września 2021 r. B. M. zwrócił się z prośbą o wykreślenie go z dniem [...] września 2021 r. z listy mieszkańców Domu Pomocy Społecznej w O. przy ul. G. [...]. Decyzję swą motywował tym, iż zmienia miejsce zamieszkania na adres: O., ul. R. [...]. Z powyższego wynikało, iż B. M. i nie zamierzał z O. się wyprowadzać. Dalej wskazano we wniosku, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w P., za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., próbował skontaktować się z B. M. w celu ustalenia, gdzie B. M. aktualnie przebywa i czy ma zamiar wrócić na teren gminy P. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. udzielił informacji, że B.M. przebywa na terenie O. jednak nie ma możliwości nawiązania z nim bezpośredniego kontaktu. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu wskazał nadto, że B. M. obecnie posiada zameldowanie czasowe w O. przy ul. R. [...] do dnia [...] października 2023 r. W dniu [...] maja 2022 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. ponownie zwrócił dokumentację B. M., uznając się za niewłaściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy i wskakując Ośrodek Pomocy Społecznej w P. jako organ, na którym ciąży obowiązek wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, który z tych dwóch ośrodków jest organem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej skierowania B. M. do domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent O. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że organem właściwym do załatwienia wniosku B. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz P. W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano, iż kwestią rzutującą na ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest dokonanie prawidłowej – na tle stanu faktycznego sprawy – oceny, czy w dacie złożenia wniosku o pomoc społeczną B. M. był osobą bezdomną i czy jego ostatni adres zameldowania na pobyt stały to: ul. Ż. [...], gmina P. Dalej wskazano, że B. M. od lutego 2022 r. jest osobą bezdomną, a ostatni adres zameldowania na pobyt stały przed skierowaniem do Domu Pomocy Społecznej w O. przy ul. G. [...] to: ul. Ż. [...], gmina P. Jednocześnie organ wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że B. M. w Domu Pomocy Społecznej w O. był zameldowany na pobyt stały, bo takie są przepisy prawa, co nie zmienia faktu, że zameldowanie ma znaczenie pomocnicze i nie może przesądzać o zamiarze stałego zamieszkania w danej miejscowości. Obowiązek meldunkowy wynikający z ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U.2022.1191), ma na celu rejestrację faktu pobytu określonej osoby w danej miejscowości, a nie nadanie statusu miejsca zamieszkania. Zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy włącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Nadto wskazano, iż decyzja administracyjna dotycząca skierowania B. M. do domu pomocy społecznej nie była oparta na dobrowolności wyboru miejsca przez ww. Wskazuje to na brak świadomego wyboru przez B. M. O. jako miejsca, w którym chciał on koncentrować wszystkie podstawowe czynności życiowe. Na tymczasowość miejsca pobytu w Domu Pomocy Społecznej w O. przy ul. G. [...] wskazuje również fakt opuszczenia go przez B. M. na własne życzenie. Nie jest natomiast prawidłowe stanowisko, że gminy, w których znajdują się domy pomocy społecznej zobowiązane są do ponoszenia opłat za podopiecznych, którzy zrezygnowali z pobytu w tych placówkach, a następnie ponownie wnoszą o skierowanie do domu pomocy społecznej. Nie można karać gminy za to, że posiada na swoim terenie dom pomocy społecznej. Przepisy dotyczące obowiązku meldunkowego na pobyt stały w domu pomocy społecznej nie są kompatybilne z przepisami ustawy o pomocy społecznej w zakresie wskazania podmiotu, który będzie ponosił koszty ze świadczeń społecznych. Nadto wskazano, że prezentowane przez Burmistrza P. stanowisko, iż w chwili zameldowania w Domu Pomocy Społecznej w O. B. M. utracił pryzmat bezdomności jest nieprawidłowe, gdyż gminy w ten sposób pozbywałyby się problemu bezdomności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość (spór kompetencyjny), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spory kompetencyjne powstają między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.), pozostałe spory między organami administracji publicznej są sporami o właściwość. Spory o właściwość (kompetencyjne) rozstrzygane są przez sądy administracyjne (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP), a konkretnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze, iż organy występujące w niniejszym sporze są organami jednostek samorządu terytorialnego, spór ten ma charakter sporu o właściwość, nie zaś sporu kompetencyjnego. Stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.) (vide: I.Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W.Maciejko [w:] W.Maciejko, P.Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r., I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie zauważają uczestnicy postępowania, iż przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W.Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III CZP 76/93; PS 1995/3, s. 86–87). Oceniając okoliczności niniejszej sprawy z punktu widzenia powyższych uwag należy dostrzec, że w momencie składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej B. M. przebywał na terenie O. Z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż od dnia [...] lipca 2016 r. przebywał on w Domu Pomocy Społecznej w O. z zamiarem stałego pobytu i tam był zameldowany na stałe. W dniu [...] września 2021 r. opuścił ta placówkę i razem z partnerką zamieszkał w wynajętym mieszkaniu w O. przy ul. R. [...]. Trafny jest zatem wniosek, iż B. M. po opuszczeniu domu pomocy społecznej nadal zamierzał zamieszkiwać w O. Taki stan rzeczy trwał do lutego 2022 r., kiedy to doszło do rozwiązania umowy najmu powyższego lokalu, a B. M. stał się osobą bezdomną. W rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. B. M. wypełnia pierwszą część powyższej definicji bowiem po opuszczeniu wynajmowanego mieszkaniu przy ul. R. [...] w O., przestał zamieszkiwać w lokalu mieszkalnym i nie był zameldowany na pobyt stały. Z okoliczności sprawy nie wynika jasno gdzie konkretnie przebywał po tym jak z powodu bezdomności trafił do schroniska dla osób bezdomnych w miejscowości D., a po kilku dniach pobytu schronisko to opuścił. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika jednak, iż przebywał w tym czasie w O., podając różne adresy pobytu, w tym m.in. przy ul. T. (k. 1A akt administracyjnych) i ul. G. (k. 18 akt administracyjnych). Istotne i co ważne, niekwestionowane przez uczestników niniejszego sporu o właściwość jest ustalenie, iż B. M. składając podanie o skierowanie do domu pomocy społecznej był osobą bezdomną i to bezdomność była bezpośrednią przyczyną ubiegania się o tę formę pomocy społecznej. Konstatacja faktu bezdomności B. M. determinuje sposób ustalenia organu właściwego dla załatwienia jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż B.M. ostatnio, bowiem w okresie od dnia [...] lipca 2016 r. do [...] września 2021 r., zameldowany był na pobyt stały w O., a zatem to Prezydenta O. uznać należało za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej Dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu o właściwość fakt wcześniejszego zameldowania B. M. na pobyt stały na terenie gminy P. stanowi okoliczność indyferentną prawnie. Przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. odwołuje się bowiem do ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Skoro zameldowanie na terenie gminy P. jest wcześniejszym, a nie ostatnim zameldowaniem na pobyt stały osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, to tym samym nie wypełnia dyspozycji powyższego przepisu. Nadto należy podkreślić, iż w toku niniejszego postępowania nie jest możliwa weryfikacja prawidłowości zameldowania B. M. na pobyt stały w O. Postępowanie rozstrzygające spór o właściwość nie służy tym celom. Stąd argumentacja deprecjonująca fakt tegoż zameldowania nie może podważyć wypełnienia przez niekwestionowane okoliczności sprawy dyspozycji art. 101 ust. 2 u.p.s. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 u.p.s., orzeczono jak w sentencji.