I SA/Po 1060/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] I. ustalił na rzecz B. N. odszkodowanie w kwocie [...]zł za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1968 r. nr [...], stanowiącą w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], aktualnie oznaczoną jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] oraz [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], II. zaliczył na poczet ustalonego w pkt I odszkodowania kwotę odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., zwaloryzowanego na dzień wydania niniejszej decyzji w wysokości [...] zł, III. zobowiązał B. N. do zwrotu kwoty [...]zł, stanowiącej różnicę pomiędzy odszkodowaniem ustalonym w pkt I decyzji, a odszkodowaniem zaliczonym w pkt II decyzji na poczet odszkodowania ustalonego w pkt I, na rzecz Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto [...], zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. - dalej: "u.g.n.") poprzez przyznanie odszkodowania osobie, która nie jest uprawniona do jego otrzymania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również A. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, że jako strona nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła także B. N., kwestionując sporządzony w sprawie operat szacunkowy autorstwa B. W.. Postanowieniem z [...] listopada 2021 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. D., z uwagi na jej brak legitymacji do dochodzenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Miasto [...] oraz B. N. od powyższej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że w sprawie ziściły się przesłanki, pozwalające na przyznanie B. N. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Organ wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1968 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], zapisaną w księdze wieczystej numer [...], której tabularnym właścicielem był K. P.. Decyzja ta, skutek w postaci utraty prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wywarła [...] września 1968 r. Element tej decyzji polegający na ustaleniu w dniu [...] sierpnia 1968 r. odszkodowania w wysokości [...] zł został natomiast uznany za nieważny przez Ministra Transportu i Budownictwa w trybie nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego na mocy decyzji z [...] marca 2006 r. znak [...] Powyższe orzeczenie pozostaje w obiegu prawnym. Organ wyjaśnił, że K. P. był jedynie tabularnym właścicielem nieruchomości. W dacie wywłaszczenia, tj. [...] września 1968 r. rzeczywistymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości były bowiem N. P. (z domu K. - żona K. P.) w [...] i M. P. (obecnie nazwisko T. ) w [...], gdyż odziedziczyły one spadek po zmarłym [...] grudnia 1961 r. K. P.. W dniu [...] marca 1984 r. zmarła N. P. (z domu K. ). Spadek po niej w całości nabyła natomiast M. T.. Organ zaznaczył, że B. N. nie jest byłym właścicielem nieruchomości. W dniu [...] lipca 1997 r. nabyła w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego wszelkie udziały spadkowe, jakie posiadała M. T.. Doszło zatem do sukcesji uniwersalnej, a B. N. wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spadkobiercy. Powołując art. 128 u.g.n., a także orzecznictwo sądowe organ zaznaczył, że z wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (w tym za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości) może wystąpić nie tylko właściciel wywłaszczonej nieruchomości, ale także jego spadkobierca. Nie sposób jest uznać, że uprawnienie do uzyskania odszkodowania miało charakter roszczenia osobistego, tj. wygasającego wraz ze śmiercią właściciela. Skoro roszczenie o zwrot nieruchomości przechodzi na spadkobiercę właściciela tej nieruchomości, to nie sposób uznać, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, stanowiące ekwiwalent za wywłaszczoną nieruchomość, nie przysługuje temu spadkobiercy. W kontekście natomiast ustalenia kwoty należnego odszkodowania Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy autorstwa B. W. nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną przy ul. [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...], [...] oraz [...]. Pismem z [...] października 2021 r. B. N. uzupełniła odwołanie, przedkładając opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych Polskiej Izby Rzeczoznawstwa Majątkowego nr [...] z [...] września 2021 r. w przedmiocie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych uznała operat autorstwa B. W. za nieprawidłowy. Wojewoda podkreślił, że podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie mógł jednocześnie stać się operat szacunkowy autorstwa J. A.. Stronom powinno się zagwarantować prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Opinia rzeczoznawcy majątkowego J. A. pojawiła się natomiast w aktach niniejszego postępowania dopiero na etapie drugiej instancji. Ponadto wątpliwości budzi dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości do porównań. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Mając na względzie powyższe Wojewoda stwierdził, że Starosta [...], rozpatrując ponownie sprawę, winien powołać rzeczoznawcę majątkowego w celu wykonania nowego operatu szacunkowego, a także ocenić operat szacunkowy autorstwa J. A.. W razie uznania, że oba operaty szacunkowego nie zawierają żadnych nieprawidłowości, a jednocześnie istnieją między nimi duże różnice kwotowe, organ pierwszej instancji winien zwrócić się o opinię do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się natomiast do zarzutów Miasta [...] organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony, B. N. posiada legitymację do dochodzenia odszkodowania. Nabycie spadku jest bowiem sukcesją uniwersalną, nie singularną. Ponadto rolą organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokonanie szczegółowych wyjaśnień odnośnie sposobu dokonanych rozliczeń ustalonych i wypłaconych uprzednio odszkodowań. Odnosząc się do zarzutów B. N. organ stwierdził, że konieczne stało się uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych Polskiej Izby Rzeczoznawstwa Majątkowego nr [...] z [...] września 2021 r. w przedmiocie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w której uznano operat autorstwa B. W. za nieprawidłowy, a także brak oceny operatu szacunkowego autorstwa J. A.. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku B. N. z [...] listopada 2021 r. o zawieszenie przedmiotowego postępowania. W ocenie Wojewody A. D. nie miała bowiem legitymacji do występowania z roszczeniem o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Miasto [...], reprezentowane przez pełnomocnika, pismem z [...] grudnia 2021 r. złożyło sprzeciw od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody w zakresie uzasadnienia decyzji wobec błędnego przyjęcia, że B. N. jest osobą uprawnioną do występowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oraz w zakresie przyznania mocy dowodowej prywatnej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych Polskiej Izby Rzeczoznawstwa Majątkowego przedłożonej przez B. N. oraz uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] września 2021 r. jako niezgodnych z prawem, ewentualnie o uchylenie decyzji Wojewody, a także poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2021 r. i orzeczenie o odmowie ustalenia na rzecz B. N. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadającą obecnie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy [...] działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez błędną interpretację materiału dowodowego przez Wojewodę i błędne przyjęcie w poczet materiału dowodowego prywatnej opinii z [...] września 2021 r. nr [...] sporządzonej na zlecenie B. N. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych Polskiej Izby Rzeczoznawstwa Majątkowego, - art. 80 K.p.a. poprzez przyznanie wiarygodności prywatnej opinii z [...] września 2021 r. nr [...] sporządzonej na zlecenie B. N. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych Polskiej Izby Rzeczoznawstwa Majątkowego, - art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne ustalenie przez Wojewodę, że B. N. jest uprawniona do ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, że zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w decyzji Wojewody z [...] listopada 2021 r. Jednakże nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji. Wojewoda błędnie przyjął tak jak organ pierwszej instancji, że B. N. nabyła uprawnienie do występowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w drodze dziedziczenia. Odpowiadając na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Pismem procesowym z [...] stycznia 2022 r. B. N., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewoda w okolicznościach sprawy uprawniony był uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kontroli sądowej poddana została decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą uchylono decyzję Starosty [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przepis art. 64e P.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e P.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu Sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wskazać także należy na art. 151a § 1 P.p.s.a. stanowiący, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach P.p.s.a. jest to, że Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez organ odwoławczy jest prawidłowa, a przyjęta interpretacja obowiązujących przepisów uzasadnia wnioski przyjęte przez ten organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd rozpatrując sprzeciw nie bada merytorycznej treści decyzji, a jedynie zasadność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy ocenił opinię zespołu opiniującego Polskiej Izby Rzeczoznawstwa Majątkowego z [...] września 2021 r. i na jej podstawie ustalił, że operat szacunkowy z [...] grudnia 2020 r. sporządzony przez B. W. nie może uzyskać wiarygodności dowodowej. Organ administracji ma obowiązek na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocenić czy dana okoliczność została udowodniona i to niezależnie od tego czy dany dowód pochodzi od strony, czy też organu. W zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że Starosta [...], rozpatrując ponownie sprawę, winien powołać rzeczoznawcę majątkowego w celu wykonania nowego operatu szacunkowego, a także ocenić operat szacunkowy autorstwa J. A.. W swoich wytycznych Wojewoda wskazał, że w razie uznania, że oba operaty szacunkowego nie zawierają żadnych nieprawidłowości, a jednocześnie istnieją między nimi duże różnice kwotowe, organ pierwszej instancji winien zwrócić się o opinię do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w sprzeciwie Prezydenta Miasta [...], że B. N. nie jest uprawniona do ubiegania się o odszkodowanie, zaznaczyć należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem materialnoprawne aspekty sprawy pozostają poza kognicją Sądu i mogą być przez Sąd analizowane dopiero na późniejszych etapach procedury, czyli dopiero po wniesieniu skargi na ostateczną decyzję załatwiającą sprawę w sposób merytoryczny. Kognicja Sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu, inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e P.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Kielcach z 19 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Ke 351/21 – dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia nsa.gov.pl). Skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem materialnoprawne aspekty sprawy pozostają poza kognicją Sądu, przy badaniu zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem procesowym w postaci art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest związany oceną materialnoprawną sprawy dokonaną przez organ. Tym samym, zakres przedmiotowego badania polega na ustaleniu, czy przy przyjętych przez organ materialnoprawnych założeniach sprawy mógł on uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Innymi słowy, choć założenia będą mogły zostać zweryfikowane i nawet zakwestionowane przez Sąd na późniejszych etapach procedury, czyli dopiero po wniesieniu skargi na ostateczną decyzję załatwiającą sprawę w sposób merytoryczny, to przy rozpoznawaniu sprzeciwu powinny one być traktowane jako prawidłowe. Istota niniejszego postępowania polega na ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stosownie do przepisów u.g.n. Kwestia więc tego czy to odszkodowanie się należy, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości, jest zagadnieniem materialnoprawnym. W zaskarżonej decyzji Wojewoda doszedł do wniosku, że Starosta [...] nieprawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Bez względu na to, czy to założenie jest prawidłowe bądź nie, jego poczynienie zmuszało Wojewodę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zmiana bowiem wysokości odszkodowania na etapie drugiej instancji i wydanie merytorycznej decyzji w tym przedmiocie przez organ drugiej instancji, w szczególności w sytuacji, gdy Wojewoda w całości zdyskwalifikował operat, w oparciu o który to odszkodowanie zostało ustalone - naruszałoby wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Jak sam przyznał skarżący w sprzeciwie, akceptuje on rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, tj. uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., lecz nie zgadza się z jego uzasadnieniem. Zawarte natomiast w sprzeciwie twierdzenia w swej istocie odnoszą, się jedynie do kluczowego materialnoprawnego zagadnienia niniejszej sprawy, czy osobie wywłaszczonej przysługuje odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Ta jednak kwestia, nie może być badana w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem. Skarżący będzie mógł poddać to zagadnienie ocenie Sądu dopiero w skardze, czyli po wydaniu ostatecznej decyzji ustalającej na rzecz wywłaszczonej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zatem nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w sprzeciwie (art. 64e P.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. W postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed Sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Sąd nie może również nakazywać wydania decyzji określonej treści, bowiem nie może za organy czynić ustaleń faktycznych, które są konieczne, by dokonać prawidłowej oceny prawnej. Postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 K.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wyraził swoje stanowisko na podstawie materiału dowodowego, jakim obecnie dysponował. Jego skutkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy i to Starosta, który jeszcze raz oceni materiał dowodowy, podejmie w sprawie stosowną decyzję. Sąd podkreśla, że w wyroku kontrolował tylko podstawę prawną z art. 138 § 2 K.p.a. odnoszącą się do zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewody. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.