I OSK 1737/21

SENTENCJA Dnia 29 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2536/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2019 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. (sygn. akt I SA/WA 2536/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2019 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 1 lutego 2018 r. nr [...] o odmowie zwrotu części nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, aktem notarialnym z dnia 24 marca 1973 r. (Rep. Nr [...]), a która to część została objęta ,,Dobrowolną umową sprzedaży" z dnia 25 czerwca 1956 r., (obecnie odnoszącego się do działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]) oraz o odmowie zwrotu udziału, wynoszącego 1000/72676 części we współwłasności nieruchomości, opisanej w akcie notarialnym z dnia 10 stycznia 1972 r. Rep. Nr [...](t.j. udziału wynoszącego 1000/72676 części w działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent [...], reprezentujący m. [...], zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi (a tym samym niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) pomimo, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 1 lutego 2018 r. nr [...] nie odpowiada prawu i narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki niezasadnie utrzymał w mocy decyzję Starosty, będąc zobowiązanym do jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), z uwagi na przeszkodę w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego na działkach nr [...] z obrębu [...], a obecnie własności działek nr [...] z obrębu [...], b) błędne przyjęcie, że umorzenie postępowania, przewidziane w tym przepisie, jak i odmowa zwrotu mają tożsamy skutek, choć w przypadku umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie bada się przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, c) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda: -) bezzasadnie pozostawił w uzasadnieniu decyzji Starosty kwestionowane przez skarżącego, zbędne, wprowadzające w błąd i niedopuszczalne ustalenia dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości (działki nr [...] z obrębu [...]) oraz prawidłowości oddania przez Gminę [...] tych działek w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ("poświadczenia nieprawdy"), zamiast uchylić decyzję Starosty w całości lub chociaż w części dotyczącej uzasadnienia (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), którą to decyzję Wojewody niezasadnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając się tym samym od kontroli uzasadnień decyzji organów obu instancji (na podstawie art. 135 p.p.s.a.), w zakwestionowanej przez skarżącego części, chociaż jednocześnie przyjął on, iż ustanowienie użytkowania wieczystego stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a D. J. i J. J. (zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r.) nie mogli żądać zwrotu działki nr 94 z obrębu [...], z uwagi na przysługujące im w chwili wywłaszczenia jedynie prawo posiadania samoistnego, zaś ustalenia okoliczności wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, były zbędne dla wyniku sprawy, choć zdaniem skarżącego kasacyjnie w konsekwencji powyższego ustalenia te winny być wyeliminowane z uzasadnienia decyzji, w przeciwnym wypadku powstaje stan niepewności prawnej co do ich znaczenia i mocy (skutkując naruszeniem zasady przekonywania, praworządności, pewności prawnej, zaufania strony do organów władzy publicznej), -) w sposób niedostateczny wyjaśnił podstawy i przesłanki utrzymania w mocy decyzji organu instancji w zakresie zakwestionowanych ustaleń dotyczących niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości (działki nr [...] z obrębu [...]), -) bezprawnie uchylił się od oceny zarzutów odwołania Miasta [...] kwestionujących uzasadnienie decyzji Starosty w części dotyczącej niezrealizowania celu wywłaszczenia na spornych nieruchomościach (co uzasadnia również zarzut naruszenia przepisu art. 15 k.p.a.), d) art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi, pomimo że Wojewoda Mazowiecki, wydając zakwestionowaną decyzję bezpodstawnie uchylił się od dopełnienia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego rozpatrzenia znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, w odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu organu I instancji ustalenia (oceny), czy sporne nieruchomości zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia (czym naruszył zasadę praworządności, prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów, będąc zobowiązany do rozpatrzenia sprawy administracyjnej w sposób pełny, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności), w szczególności nie dokonując oceny ww. ustalenia, co do zgodności ze stanem faktycznym i prawnym (w świetle zebranego materiału dowodowego i okoliczności sprawy) oraz nie przedstawiając ww. oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do czego organ II instancji był zobowiązany, skoro nie wyeliminował spornego ustalenia z uzasadnienia decyzji organu I instancji, a tym samym akceptując je (mimo, iż nie dokonał weryfikacji merytorycznej tej okoliczności), 2. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem wynikającego z akt sprawy całokształtu okoliczności i materiału dowodowego, przy braku związania Sądu zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną zawartą w skardze, w odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu decyzji Starosty (nieskorygowanego decyzją organu instancji) ustalenia dotyczącego niezrealizowania celu wywłaszczenia na działkach nr [...] z obrębu [...] oraz niewypowiedzenie się w zakresie zgodności tego ustalenia z rzeczywistością (stanem faktycznym i prawnym), a tym samym poprzez bezpodstawne zaakceptowanie tego błędnego ustalenia (poprzez pozostawienie go w uzasadnieniu decyzji Starosty), co było wynikiem błędnej i niewszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokonanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), w tym poprzez nie zanegowanie ustaleń Starosty dotyczących niezrealizowania celu wywłaszczenia, choć analiza materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku o zrealizowaniu tego celu, w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1190 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), tj.: o realizacji celu wywłaszczenia na wszystkich działkach objętych niniejszym postępowaniem, zaś zawarte w uzasadnieniu decyzji błędne ustalenia, będąc częścią decyzji, mogą oddziaływać na interes prawny stron, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na skutek braku dokonania analizy zbędności ustaleń i rozważań zawartych w decyzji Starosty utrzymanej decyzją Wojewody, wobec nieuzasadnionego przyjęcia, iż wadliwość rozważań uzasadnienia decyzji nie stanowi podstawy prawnej do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeżeli akt ten w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, w sytuacji gdy naruszenia te miały wpływ na wynik spraw, gdyż zbędne i niedopuszczalne ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy), co do niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości oraz rzekomego "poświadczenia nieprawdy", będąc integralną częścią decyzji, pozostają nadal w obrocie prawnym, a ich treść ma wpływ na wynik sprawy, oraz mimo jednoczesnego odstąpienia od merytorycznej weryfikacji tego ustalenia co do jego zgodności z rzeczywistością, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rażąco wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez: a) nieprzedstawienie stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie niedokonania ustalenia dotyczącego realizacji lub braku realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, a także niepełność uzasadnienia wobec nieuzasadnionego przyjęcia, iż wadliwość rozważań uzasadnienia decyzji nie stanowi podstawy prawnej do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeżeli akt ten w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, pomimo niezbadania, czy działki obciążone prawem użytkowania wieczystego, były zbędne na cel wywłaszczenia, przy jednoczesnym pozostawieniu decyzji Wojewody utrzymującej decyzję Starosty (wraz z uzasadnieniem zawierającym te ustalenia), bez wyjaśnienia przyczyny, dla których ustalenia te mogły pozostać w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, b) pominięcie w treści uzasadnienia oceny w zakresie zasadności lub niezasadności skorygowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sposób wskazany w skardze, a tym samym pominięcie zarzutów skargi i jej uzasadnienia, kwestionujących wprost poszczególne fragmenty uzasadnienia i zmierzających do ich wyeliminowania; II. (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego: 1. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż choć zbędna to możliwa jest weryfikacja przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym zachowania terminów realizacji celu, badania realizacji celu wywłaszczenia czy zbędności na ten cel, w sytuacji, gdy nie prowadzi to do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, 2. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 216 ust. 1 u.gg.n. - poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż dla oceny zbędności nieruchomości decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o jej zwrot w sytuacji, gdy terminy określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto strona skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Poza tym skarżący - nadto na podstawie art 106 w zw. z art. 193 p.p.s.a. – wnosił o przeprowadzenie dowodu z: zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 lutego 2020 r. znak: [...] oraz zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 lutego 2020 r. znak: [...] na okoliczność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r., twierdząc, że przeprowadzenie tego dowodu uzupełniającego z w/w dokumentów, jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił: oddalić w/w wniosek dowodowy jako zbędny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Z uwagi jednak na ścisłe, wzajemne powiązanie wspomnianych zarzutów, zwłaszcza w zakresie towarzyszącej im argumentacji, celowym okazało się ich łączne rozpoznanie. Na wstępie, odnosząc się w pierwszej kolejności do części zarzutów procesowych wyjaśnić wypada, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym podkreślić należy, iż przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Przepisy natomiast zarówno art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter tylko wynikowy, tzn., ich zastosowanie jest uzależnione od oceny prawnej dokonanej (odpowiednio) przez organ odwoławczy lub przez sąd wojewódzki. Nie można było również zgodzić się ze skarżącym, że w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki w sposób istotny naruszył art. 133 § 1, art. 134 § 1 czy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Po myśli zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w tym przypadku nie zachodził). Nic nie wskazuje natomiast, aby Sąd Wojewódzki przekroczył w zaskarżonym wyroku granice rozpoznawanej sprawy czy nie odniósł się do wszystkich zagadnień, mających w tym przypadku istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy bowiem podkreślić, że sąd wojewódzki nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich kwestii, które w danej sprawie były rozstrząsane w postępowaniu administracyjnym (w tym także, które były podnoszone w skardze) a jedynie do tych kwestii, które dla danej sprawy miały istotne znaczenie. Zgodnie natomiast z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, innymi słowy przepis ten ma wyłącznie charakter formalny. O jego naruszeniu można więc mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków, gdyż na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09), albo wskazana wada uzasadnienia wyroku jest na tyle doniosła, iż może mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09) lub samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09). W związku z tym należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi i standardy a z jego treści wynika, że Sąd Wojewódzki oddalił skargę Prezydenta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2019 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 1 lutego 2018 r. nr [...] o odmowie zwrotu części nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, aktem notarialnym z dnia 24 marca 1973 r. (Rep. Nr [...]), a która to część została objęta ,,Dobrowolną umową sprzedaży" z dnia 25 czerwca 1956 r., (obecnie odnoszącego się do działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]) oraz o odmowie zwrotu udziału, wynoszącego 1000/72676 części we współwłasności nieruchomości, opisanej w akcie notarialnym z dnia 10 stycznia 1972 r. Rep. Nr [...](t.j. udziału wynoszącego 1000/72676 części w działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]), bo uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd Wojewódzki odwołał się zaś przede wszystkim do treści art. 153 p.p.s.a., podkreślając, że organy orzekały w tym przypadku w ramach związania oceną prawną i wskazaniami, zawartymi w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2360/14) a w którym to wyroku zostało przesądzone, iż wnioskodawcy (J. J. i D. J.) mogli domagać się zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, co do której służył im dawniej tytuł prawnorzeczowy. Niezasadna zatem była odmowa zwrotu wywłaszczonej - na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - nieruchomości, z uwagi na nieposiadanie przez strony tytułu własności w sytuacji, gdy co do części gruntu tytuł taki wynikał z akt sprawy, a żądanie zwrotu było zgodne z przepisami. W rezultacie Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji osobami uprawnionymi do żądania zwrotu udziału wynoszącego 1000/72676 działki, stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] byli D. J. i J. J. jako jej byli właściciele. Nie mniej jednak – jak kontynuował Sąd - z niekwestionowanych ustaleń wynikało jednocześnie, że działki nr [...] znajdowały się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul [...], a właścicielem ich było Miasto [...]. Użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ustanowiono zaś na podstawie aktu notarialnego z dnia 5 lipca 1995 r. rep. A nr [...] ( jego przedmiotem była bowiem m.in. dawna działka nr [...] o pow. [...] ha). Prawo to zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 26 sierpnia 2008 r., na wniosek z dnia 18 października 2007 r. W związku z powyższym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przesłanki do odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej aktualnie część działek nr[...],[...] wynikały w tym przypadku w pierwszej kolejności z faktu obciążenia tej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej. Fakt przy tym, że do zaistnienia skutku rzeczowego, w postaci powstania tego prawa, doszło już po dniu 1 stycznia 1998 r., miał tylko takie znaczenie, że do omawianej sytuacji nie znajdował zastosowania art. 229 u.g.n. W myśl bowiem tego przepisu, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Tym niemniej, jak kontynuował Sąd Wojewódzki - ustanowienie na wywłaszczonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego już po dniu 1 stycznia 1998 r., stanowiło również przesłankę do odmowy jej zwrotu i to nawet w sytuacji, w której przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wynikające z art. 137 u.g.n., byłyby spełnione. Sąd Wojewódzki odwołał się bowiem w tym miejscu do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. ( sygn. akt I OPS 3/14), w której stwierdzono, że (cyt.): "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust.1 i 2 tej ustawy." W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie ulegało przy tym wątpliwości, że użyte w w/w uchwale pojęcie "zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej" obejmowało również ustanowienie na takiej nieruchomości, na rzecz osoby trzeciej, prawa użytkowania wieczystego. Oceniając legalność, zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji podkreślił natomiast, że co do pozostałej części nieruchomości wywłaszczonej aktem notarialnym z dnia 23 marca 1973 r., stanowiącej aktualnie cześć działek nr [...] i oraz działkę nr [...], D.J. i J.J. byli jedynie jej samoistnymi współposiadaczami. Zatem, zgodnie z oceną, z zawartą w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., nie przysługiwało im prawo do zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości. Niezależnie od tej okoliczności, Sąd Wojewódzki uznał jednocześnie za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, co do braku możliwości zwrotu działki nr [...] również z tego powodu, iż na działce tej znajdowała się droga publiczna. W rezultacie więc stwierdził, że z powyższych względów prawidłowe było stanowisko organów co do braku możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej aktem notarialnym z 24 marca 1973 r. Podkreślenia też wymaga, że Sąd Wojewódzki odniósł się również bezpośrednio do zarzutów zawartych w skardze. Stwierdził, że nie były one (cyt.): "sformułowane w sposób jasny, ale koncentrują się głównie na uwagach skierowanych do uzasadnień decyzji organów obu instancji, dotyczących wadliwych czy też zbędnych ustaleń w zakresie badania przesłanek z art. 137 u.g.n. oraz zawarcia ustaleń nie podlagających badaniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do tych zarzutów skargi, to wskazać należy na wstępie, że niniejsza sprawa jest przedmiotem postępowania administracyjnego od 1986 r. W trakcie jego trwania wydano już szereg decyzji oraz zapadło 5 wyroków sądów administracyjnych, zmienił się również od daty złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stan prawny stanowiący podstawę orzekania przez organy w przedmiocie złożonego wniosku. Zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest bardzo obszerny i dotyczy wszelkich aspektów tej sprawy. Należy przyznać, że uzasadnienia organów obu instancji są wieloaspektowe, nieuporządkowane i odnoszą się na przemian do ustaleń faktycznych i oceny prawnej w zakresie zarówno przesłanek merytorycznych, warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak również przesłanek negatywnych, stanowiących o braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednak należy zauważyć, że sąd ocenia jedynie rangę naruszeń prawa w aspekcie art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast sama wadliwość uzasadnienia decyzji przez zawarcie w niej zbędnych ustaleń i rozważań, nie stanowi podstawy prawnej do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jeżeli akt ten w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, a tak jest w niniejszej sprawie". Wprawdzie w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki zauważył, iż (cyt.): "Na koniec wskazać należy, że nie ma istotnego znaczenia to, czy konsekwencją stwierdzenia negatywnej przesłanki do zwrotu nieruchomości winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu. W tej kwestii poglądy orzecznictwa i doktryny są podzielone. Jednak zarówno umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że byli właściciele nie mogą otrzymać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (...)", ale wypowiedź ta, będąca oczywiście pewnym skrótem myślowym, winna być – zdaniem składu orzekającego - interpretowana zgodnie z realiami, jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie (a o czym będzie mowa poniżej). Z treści skargi kasacyjnej wynika, że podstawom jej zarzutem był zarzut oparty na art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem bowiem autora skargi kasacyjnej, w zaistniałej sytuacji faktycznej organy winny nie tyle odmówić wnioskodawcom zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości a z uwagi na przeszkodę, jaką stanowił fakt oddania Spółdzielni Mieszkaniowej części nieruchomości w użytkowanie wieczyste, przedmiotowe postępowanie zwrotowe winno zostać umorzone. W związku z powyższym skład orzekający pragnie zauważyć, iż powyższy pogląd skarżącego nie był zasadny. W przytoczonej wyżej bowiem uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. ( sygn. akt I OPS 3/14) przesądzone zostało, że zbycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej, z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust.1 i 2 u.g.n., nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym, jest podstawą odmowy zwrotu takiej nieruchomości. Jak wyjaśnił bowiem skład poszerzony, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, choć jego realizacja następuje w drodze administracyjnej (przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego lub jego następcę prawnego). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oparte jest przy tym na przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym przysługuje ono wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego, oznacza brak podstaw do orzekania o zwrocie. Taka decyzja byłaby bowiem niewykonalna. Prezentowany zaś w orzecznictwie pogląd, aby w przedmiotowej sytuacji organ zawieszał postępowanie – na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a organy w tym czasie miały podejmować wszelkie dostępne środki, mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością - skład poszerzony uznał za zbyt daleko idący. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, dodać w tym miejscu trzeba, iż przez zbycie nieruchomości należało w niniejszym przypadku rozumieć także oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nabycie przez osobę trzecią własności danej nieruchomości czy prawa użytkowania wieczystego do niej wiąże się bowiem zawsze z tym samym skutkiem, jakim jest utrata możliwości dysponowania taką nieruchomością przez podmiot publicznoprawny. Z tego też powodu nie miała w analizowanym stanie faktycznym żadnego znaczenia, okoliczność czy sporna nieruchomość – w dacie orzekania przez organy a następnie wyrokowania przez Sąd Wojewódzki - pozostawała nadal w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni czy stanowiła już jej własność. Pamiętać też trzeba, że wprawdzie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które w tym przypadku dokonywało się w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, następowało z mocy prawa ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r. (zatem przed wydaniem zaskarżonego wyroku), ale stosowne zaświadczenie, które fakt przekształcenia owych praw potwierdzało, nie zostało (niezależnie od przyczyn) okazane Sądowi Wojewódzkiemu przez skarżącego przed dniem wyrokowania. Stąd też w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji posługiwał się w uzasadnieniu swego stanowiska argumentacją opartą na prawie użytkowania wieczystego Spółdzielni a nie na przysługującym już jej (jak się potem okazało) prawie własności. Okoliczność ta – jak wyżej to wyjaśniono – nie miała jednak w tym przypadku żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ponadto, podkreślenia także wymaga, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - nawet, jeśli wyżej przedstawione stanowisko (to jest odwołujące się do treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14) nie było dla skarżącego przekonywujące, to nie miał on żadnej możliwości, aby twierdzić, że ponieważ w przypadku nieruchomości, objętych wnioskiem zwrotowym, działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste (a z dniem 1 stycznia 2019 r. - z mocy prawa - stały się własnością [...] Spółdzielni Mieszkaniowej), zaś działka ewidencyjna nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną to (cyt.): "sytuacja ta powoduje, iż w sprawie mamy do czynienia z przesłanką formalną, uniemożliwiającą orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a skutkującą koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, niezależnie (na gruncie nin. zarzutu) przy tym od oceny, czy podstawą tą będzie art. 229 ugn, czy ustanowienie użytkowania wieczystego poza warunkami wynikającymi z art. 229 ugn, czy też przeznaczenie pod drogę publiczną". Uszło bowiem uwagi skarżącego, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2360/14 in fine), Sąd ten, uchylając: wyrok Sądu I instancji z dnia 25 marca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 312/14), decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 marca 2011 i decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 27 października 2010 r., polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zostało zbadane czy cześć wywłaszczonej nieruchomości (cyt.): "została (...) użyta na cel wywłaszczenia". Zatem obecnie orzekający Starosta, będąc związany tymi wytycznymi Sądu Kasacyjnego, niezależnie od wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, był zobligowany do dokonania określonych wyżej ustaleń faktycznych, w tym także odnoszących się do kwestii użycia przedmiotowej nieruchomości na cel, na który została wywłaszczona. Zaakcentować bowiem trzeba, że w dacie w/w wyroku z dnia 12 lipca 2016 r. prawo użytkowania wieczystego przysługiwało już Spółdzielni Mieszkaniowej. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi, że narusza ona przepisy postępowania a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem pod tym, ostatnim pojęciem należy rozumieć sytuację, w której gdyby nie doszło do owego naruszenia przepisów, to wydane rozstrzygnięcie byłoby najprawdopodobniej zupełnie innej treści aniżeli to, które zostało wydane. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję, sąd administracyjny nawet, jeśli stwierdzi, że w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybień procesowych nie zawsze jest uprawniony do uchylenia takiej decyzji. Jest to bowiem możliwe, ale tylko w przypadku, gdy owo uchybienie ma charakter istotny (w powyższym rozumieniu tego terminu). Podobnie, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw. W związku z powyższym, skoro w rozpoznawanej sprawie odmowa zwrotu, objętych wnioskiem zwrotowym, nieruchomości nastąpiła z innych powodów, aniżeli ze względu na zrealizowanie na nich celu wywłaszczenia, to brak szerszego odniesienia do tej ostatniej kwestii, zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez Sąd Wojewódzki, nie miał żadnego wpływu na zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie. Nawet zatem, jeśli podzielić stanowisko skarżącego, że decyzja organu nie powinna prowadzić do niedomówień a więc ponieważ organ I instancji wypowiedział się w powyższej kwestii to był do tego także zobligowany i organ odwoławczy a następnie Sąd Wojewódzki, to brak szerszej wypowiedzi w zakresie realizacji na spornym gruncie celu wywłaszczenia zarówno Wojewody, jak i Sądu Wojewódzkiego nie mógł – w realiach rozpoznawanej sprawy - stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji ani zaskarżonego wyroku. Nadmienić przy tym także wypada, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda zawarł pewne rozważania na temat realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest osiedle mieszkaniowe, podkreślając, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że osiedle mieszkaniowe to infrastruktura o złożonym charakterze i obejmuje ono (cyt.): "nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom". Dodać też w tym miejscu należy, że owo istotne uchybienie proceduralne, którego dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., musi mieć znaczenie dla wyniku sprawy, w którym została wydana zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja a nie mieć istotne znaczenie dla innego postępowania administracyjnego lub sądowego (np. prowadzonego przed sądem powszechnym). Z tego powodu nie można się także zgodzić ze skarżącym, że za takie istotne naruszenie proceduralne mogła być w rozpoznawanej sprawie traktowana, zawarta w uzasadnieniu decyzji Starosty, wypowiedź, dotycząca "poświadczenia nieprawdy" przez przedstawicieli Gminy przy oddawaniu przez Gminę [...] działek nr [...] z obrębu [...] w użytkowanie wieczyste. Oczywiście niewątpliwie organ administracji nie powinien oceniać w uzasadnieniu decyzji ani ważności aktu notarialnego, ani prawidłowości oświadczeń woli składanych przez strony zawierające taki akt, ale skoro – jak wyżej wspomniano – tego rodzaju passus, zawarty w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie wpływał na treść wydanego przezeń rozstrzygnięcia, to nie można było w takim przypadku dopatrzeć się owej cechy, jaką stanowiło istotne naruszenia prawa. Z tych względów zarzuty kasacyjne, odnoszące się do: art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 140 k.p.a. nie były usprawiedliwione. Przechodząc do kwestii wykładni przepisów materialnych, regulujących zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stwierdzić należy, że skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż choć zbędna to możliwa jest weryfikacja przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym zachowania terminów realizacji celu, badania realizacji celu wywłaszczenia czy zbędności na ten cel, w sytuacji, gdy nie prowadzi to do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji a także naruszenie: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 216 ust. 1 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż dla oceny zbędności nieruchomości decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o jej zwrot w sytuacji, gdy terminy określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. Zarzuty te są jednak nietrafne, gdyż Sąd Wojewódzki, wskazując na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., przytoczył jedynie treść tych przepisów. Podał, że stosownie do treści art.137 ust.1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeni 137 ust. 2 w/w ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Powodem takiego stanu rzeczy była bowiem wyżej wspomniana okoliczność, że ze względu na fakt, iż w analizowanej sprawie odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była spowodowana przede wszystkim faktem obciążenia jej części prawem użytkowania wieczystego a więc utratą przez podmiot publicznoprawny możliwości dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, wykładnia w/w przepisów nie była potrzebna. W takim zatem stanie rzeczy nie można było zarzucać Sądowi I instancji, że dokonał błędnej wykładni w/w przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż takiej wykładni w ogóle nie dokonał (była ona – jak wyżej wspomniano - w tym przypadku zbędna ). Na marginesie jedynie zatem skład orzekający pragnie zauważyć, że wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonał Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji, zasadnie w tej mierze odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11, OTK-A-2014/31). Zgodnie bowiem z w/w wyrokiem, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny, do chwili wejścia w życie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w aktualnym jego brzmieniu, to jest nadanym mu art. 19 ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami z 2003 r., a która to ustawa weszła w życie w dniu 22 września 2004 r., poprzednio, począwszy od 1958 r., obowiązujące w kwestii zwrotu nieruchomości przepisy nie przewidywały, wymienionych obecnie w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., obostrzeń. Obostrzenia te pogarszają zaś sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, której aktualnie przysługują uprawnienia właścicielskie do nieruchomości wywłaszczonej. Zgodnie natomiast z zasadą lex retro non agit, w sytuacji, gdy nowe przepisy oddziaływują w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami, a brak jest jednocześnie dostatecznego konstytucyjnego uzasadnienia dla uchylenia zakazu retroakcji, w/w przepis - w jego obecnej wersji - musi być uznany za niezgodny z Konstytucją – w zakresie określonym w wyroku. Nie można było także uznać zasadności zarzutu opartego na art. 216 u.g.n. Przepis ten bowiem nie ma charakteru samodzielnego w zakresie ustalania przyczyn uzasadniających w danym przypadku zwrot wywłaszczonej nieruchomości a zatem – z tego powodu - musi być zawsze łączony z innymi przepisami, mającymi w danej sprawie zastosowanie. W rezultacie zatem Naczelny Sad Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie okazała się skuteczną i – z mocy art. 184 zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.