II OW 101/20

SENTENCJA Dnia 20 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 8 maja 2020 r. Prezydent Miasta [...] (wnioskodawca), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o "właściwość rzeczową" pomiędzy nim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...], poprzez wskazanie tegoż organu jako właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki o nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] w [...], stanowiącej teren zamknięty. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 7 kwietnia 2020 r. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w [...] przekazała do rozpatrzenia, Prezydentowi Miasta [...] wniosek z 1 kwietnia 2020 r. M. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...], o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki geod. nr [...] przy ul. [...] w [...]ach, stanowiącej teren zamknięty w rozumieniu przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Organ wnioskujący wskazał dalej, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków Miasta [...], na podstawie decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r., teren działki nr [...] przy ul. [...] w [...], jest terenem zamkniętym w rozumieniu ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2020, poz. 276, uPgk), tj. jej art. 2 pkt 9 w zw. z art. 4 ust. 2a. We wniosku wywiedziono ponadto, że stosownie do art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2019, poz. 701, Uodp), prowadzenie zbierania odpadów i ich przetwarzania wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Organem właściwym do wydania przedmiotowego zezwolenia na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 Uodp). W ocenie wnioskodawcy analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy przedsiębiorca wystąpi o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako tereny zamknięte, organem właściwym rzeczowo do rozpoznania sprawy będzie regionalny dyrektor ochrony środowiska. Stąd też, skoro działka o numerze geodezyjnym [...] położona w [...]ach przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], stanowi teren zamknięty w rozumieniu uPgk, organem właściwym do rozpoznania wniosku przedsiębiorcy jest RDOŚ w [...]. W odpowiedzi RDOŚ w [...] wniesiono o wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku przedsiębiorców o wydanie zezwolenia. W uzasadnieniu tej odpowiedzi RDOŚ w [...] nie zgodził się ze stanowiskiem, że jest on właściwy w sprawie Prezydenta Miasta [...], argumentującego, iż ustawodawca w Uodp wskazał, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym do wydania zezwolenia na terenach zamkniętych. Nie doprecyzowano – w ocenie regionalnego dyrektora – jednakże jakich konkretnie terenów zamkniętych przepis dotyczy, tak jak to uczyniono w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2019, poz. 1396, uPoś). Ustawodawca nie wskazał żadnych rodzajów terenów zamkniętych, zatem w ocenie RDOŚ w [...] w tym przypadku nie można uznać domyślnie, tak jak to uczynił Prezydent Miasta [...], że właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska dotyczy zarówno terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej, jak i terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe. W ocenie RDOŚ w [...] w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie interpretacyjna zasada prawna lex posterior derogat legi priori. Zdaniem tegoż organu z uwagi na to, że zarówno uPoś jak i Uodp są aktami prawnymi tej samej rangi, należy stosować art. 378 ust. 2 uPoś przed art. 41 ust. 4 Uodp, wskazany przepis uPoś został bowiem wprowadzony po wejściu w życie w/w przepisu Uodp. Wedle RDOŚ w [...] art. 378 ust. 2 uPoś doprecyzowuje kompetencje regionalnego dyrektora w stosunku do art. 41 ust. 4 Uodp, a tym samym ogranicza uprawnienia tego organu do prowadzenia postępowań o zezwolenie na zbieranie odpadów wyłącznie do terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. W ocenie RDOŚ w [...], zagadnienia związane z gospodarką odpadami należy rozpatrywać biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne zarówno w przepisach Udop, jak i w uPoś. Organ ten akcentuje, że w art. 181 ust. 1 pkt 4 oraz art. 183 ust. 1 uPoś wskazano, że zezwolenie na wytwarzanie odpadów wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska. Tym samym właściwość organów ochrony środowiska, jeżeli nie została precyzyjnie określona w Uodp, winna być ustalona w oparciu o przepisy uPoś, co powinno prowadzić do wskazania Prezydenta Miasta [...] jako właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 Ppsa, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 Ppsa). Z uwagi na charakter organów uczestniczących w sporze dotyczącym ustalenia właściwego organu do rozpoznania wniosku przedsiębiorców o wydanie stosownego zezwolenia, spór ten nie jest sporem o właściwość – jak to wskazywano w źródłowym wniosku Prezydenta Miasta [...], a sporem kompetencyjnym, jak to prawidłowo określono w odpowiedzi na ten wniosek RDOŚ w [...]. Prezydent Miasta [...] jest organem jednostki samorządu terytorialnego, status zaś regionalnego dyrektora ochrony środowiska określa przepis art. 123 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020, poz. 283), z którego wynika, że "Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań, o których mowa w art. 131 ust. 1, na obszarze województwa". Z art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) wynika, że spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego sporu kompetencyjnego, jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Istota sporu sprowadza się do interpretacji przepisów art. 41 Uodp, które określają, że: ust. 1: "Prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia"; ust. 2: "Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów"; ust. 3: "Organem właściwym jest: 1) marszałek województwa: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, 2) starosta - w pozostałych przypadkach"; ust. 4: "Organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska". Definicji terenu zamkniętego nie zawierają przepisy Uodp, zaś w art. 3 pkt 40) uPoś na użytek tej ustawy wskazano, że ilekroć jest w niej mowa o terenie zamkniętym - rozumie się przez to teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budowlany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w uPgk. Z kolei w myśl art. 2 pkt 9) uPgk pod pojęciem terenów zamkniętych "rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych". RDOŚ w [...] wywodzi, że właściwość organów ochrony środowiska nie została precyzyjnie określona w przepisach Uodp, przeto winna zostać ustalona w oparciu o przepisy uPoś. W tym aspekcie organ ten przekonuje, że należy sięgnąć do art. 378 ust. 2 uPoś, gdzie regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska właściwość została przypisana do przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Art. 378 ust. 2 uPoś w tym brzmieniu wszedł w życie 24 września 2019 r. na podstawie art. 3 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019, poz. 1712). W poprzednim stanie prawnym dotyczącym spraw rozpoznawanych w reżimie uPoś, regionalny dyrektor ochrony środowiska był właściwy w sprawach wszystkich przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, niezależnie od tego, który z właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych uznał dany teren za teren zamknięty. Rzecz jednak w tym, że wniosek ubiegającego się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów przedsiębiorcy dotyczy sprawy rozstrzyganej w trybie przepisów Uodp. Przeto kwestia ustalenia właściwości organu kompetentnego do wydania stosownej decyzji musi być rozpatrywana na gruncie przepisów Uodp. Wykluczyć zatem należy dopuszczalność zastosowania reguły kolizyjnej lex posterior derogat legi priori w przypadku stosunku regulacji zawartej w art. 378 ust. 2 uPoś wobec art. 41 ust. 4 Uodp. Z art. 41 ust. 4 Uodp wynika jednoznacznie, że organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z cyt. przepisu nie wynika, w przeciwieństwie do art. 378 ust. 2 uPoś, że chodzić tu ma o tereny zamknięte uznane za takowe wyłącznie przez Ministra Obrony Narodowej. Nie jest zarazem w sprawie kwestionowane, że działka nr [...] w [...] przy ul. [...], na której przedsiębiorca zamierza prowadzić działalność polegającą na zbieraniu odpadów, została uznana za teren zamknięty – w rozumieniu art. 2 pkt 9 uPgk – na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. Skoro zatem o właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska do rozpoznania podania w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów, przesądza charakter działki stanowiącej teren zamknięty w rozumieniu przepisów uPgk, a ustawodawca w art. 41 ust. 4 Uodp w aktualnym brzmieniu nie wskazał, aby znaczenie dla takiego stwierdzenia miał rodzaj organu ustalający charakter takiego terenu, to właściwym w sprawie będzie RDOŚ. Sprawa dotyczyła właściwości organu do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, argumentacja RDOŚ w [...] odnosząca się do przepisów zawartych w uPoś, a dotyczących zezwolenia na wytwarzanie odpadów, nie ma żadnego związku merytorycznego z istotą sprawy administracyjnej. Z tych względów i działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał RDOŚ w [...] jako organ właściwy w sprawie.