I OSK 653/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytucji Filmowej "M" SA w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1764/06 w sprawie ze skargi Instytucji Filmowej "M" SA w [...] na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1764/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Instytucji Filmowej "M" S.A. w [...] na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...], nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Nr [...] Wojewody [...], z dnia [...], znak [...], dotyczącą uwłaszczenia Instytucji Filmowej Dystrybucji Filmów "M" w [...], działką nr [...], położoną w [...], przy [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust.1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz.464 ze zm.), przywołaną decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Instytucję Filmową Dystrybucji Filmów "M" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], przy [...], oznaczonego jako działka nr [...], o powierzchni 768 m2 , w obrębie [...] oraz nabycie własności budynku położonego na tym gruncie. Pismem z dnia 14 kwietnia 2003 r., J. T., M. B. i T. B. (następcy prawni byłego właściciela nieruchomości [...]) wniosły o stwierdzenie nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowej. Organy administracyjne odmówiły uwzględnienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 515/04, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]., znak [...], utrzymującą w mocy odmowną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], [...]. Ponownie rozpatrując wniosek, Minister Budownictwa, decyzją [...], znak [...], stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...], z dnia [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły wnioskodawczynie, kwestionując uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia, iż Instytucja Filmowa Dystrybucji Filmów "M" posiadała w zarządzie sporną nieruchomość. Instytucja Filmowa "M" S.A. wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania nadzorczego. W wyniku rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Budownictwa, decyzją z dnia [...], znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. Nawiązując do zaskarżonej decyzji przypomniał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...], nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...], nr [...], którym odmówiono dotychczasowemu właścicielowi D. B. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, oznaczonej Hip. [...], w części działki nr [...]. Zdaniem Ministra, prawa osób trzecich, wynikające z tej decyzji Prezesa Urzędu, wywołującej skutki ex tunc, stanowią przeszkodę do stwierdzenia uwłaszczenia działką nr [...], do czasu rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. W konsekwencji decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącym naruszeniem art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (prawa osób trzecich).. Według Ministra, ocena ta nie jest przedwczesna. Wniosek istnieje i wywołuje określone skutki, w zakresie dotyczącym uwłaszczenia wynikającego z decyzji z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców Minister stwierdził, iż z akt sprawy oraz dodatkowo zebranego materiału dowodowego wynika ustalenie o tytule własności Skarbu Państwa do działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz istnienie prawa zarządu. W tym zakresie organ, powołując się na przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz.97 ze zm.), wskazał na decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia[...], nr [...], przekazującą nieruchomość w zarząd [...] Zarządowi Kin oraz dalsze akty, z których wynikało następstwo w zakresie prawa zarządu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Instytucja Filmowa "M" S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 2 ust.1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz.464 ze zm.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżącego, istnieje stan, w którym nie można stwierdzić, czy przy wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie naruszono praw osób trzecich. Ustalenie to zależy od rozstrzygnięcia wniosku D. B. z dnia 16 października 1948 r. o ustanowienie własności tymczasowej gruntu (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Minister Budownictwa rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej powinien zatem, w ocenie skarżącego, zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uznając rozpoznanie wniosku D. B. za zagadnienie wstępne w odniesieniu do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. J. T., M. B. i T. B. także wniosły o oddalenie skargi i przyłączyły się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę Ministra Budownictwa. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie tego Sądu, stan faktyczny ustalony przez organy nie był rzeczą sporną. W kwestii oceny prawnej, istotnej w sprawie, Sąd zajął stanowisko polegające na tym, iż po wyeliminowaniu decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej ze skutkiem ex tunc, powstaje konieczność ponownego orzeczenia o zasadności wniosku dekretowego. Wcześniejsze zatem wydanie decyzji uwłaszczającej, co do gruntu, którego dotyczył wniosek dekretowy, musi doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, gdyż narusza ona prawa następców prawnych byłego właściciela nieruchomości warszawskiej. Sąd, nawiązując do orzecznictwa (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95), podkreślił, że rozpoznanie wniosku dekretowego ma pierwszeństwo przed wszelkimi innymi trybami dysponowania gruntami warszawskimi. Nadto, prawa majątkowe osób trzecich do takiej nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie. W rezultacie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja uwłaszczeniowa naruszała w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W skardze kasacyjnej Instytucja Filmowa "M" S.A. zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarzuciła: - naruszenie art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia praw osób trzecich, - naruszenie art. 3 P.p.s.a., tj. zasady badania pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu administracyjnego polegające na przyjęciu, że Minister Budownictwa nie był zobowiązany przepisami prawa do zawieszenia postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie argumentował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jak w skardze do Sądu pierwszej instancji. Zaakcentował, że w niniejszej sprawie nie wiadomo, czy były właściciel nabędzie prawo do utraconej ziemi. Dopiero jeśli organ będzie zobowiązany wydać decyzję o oddaniu byłemu właścicielowi użytkowania wieczystego nieruchomości, decyzja o uwłaszczeniu Instytucji Filmowej "M" S.A. będzie naruszała prawa osób trzecich. Organ rozstrzygający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o uwłaszczeniowej powinien zawiesić postępowanie, do czasu rozstrzygnięcia wniosku byłego właściciela. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T., M. B. i T. B. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. Zgodziły się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji oraz powołały się na swoje wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisu art. 3 P.p.s.a. Po pierwsze zauważyć trzeba, iż przepis ten zawiera trzy paragrafy, zaś paragraf drugi podzielony został na osiem jednostek redakcyjnych. Tymczasem ogólnikowość podstawy skargi kasacyjnej, tj. brak wskazania, który paragraf, czy punkt przepisu został naruszony, uniemożliwia sprawdzenie jej zasadności, a zarazem zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od podejmowania próby jej sprawdzenia. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do przypisywania wnoszącemu kasację zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 196641; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1003/04, niepublikowany). Nadto, nie jest wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie, któregoś z przepisów art. 3 P.p.s.a. Przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Niezależnie od braku precyzji skarżącego Ministra, który nie wskazał jednostki redakcyjnej stwierdzić można, iż przepisy art. 3 P.p.s.a. normują funkcję kontrolną sądu administracyjnego. Zarzut wadliwego wykonania funkcji kontrolnej należy, w prawidłowo skonstruowanej podstawie kasacji, powiązać z konkretnym naruszonym przepisem prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 477/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 201537). Nieprawidłowo sformułowana została także podstawa kasacji, polegająca na zarzucie naruszenia art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia praw osób trzecich. Przede wszystkim bowiem Sąd pierwszej instancji weryfikował decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Stosował zatem prawo materialne tylko w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności. Przepisu określającego przesłankę rażącego naruszenia prawa materialnego w omawianej podstawie skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał. Jak wynika z zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji, przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej była ocena organu nadzorczego o rażącym naruszeniu, decyzją uwłaszczeniową, przepisu art. 2 ust.1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Brak trudności w ustaleniu tej okoliczność procesowej nie zwalniał wnoszącego kasację od powiązania naruszonego przepisu prawa materialnego z przepisem określającym przesłankę stwierdzenia nieważności. Nie jest zaś rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowanie zarzutów wadliwie sporządzonej kasacji (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, niepublikowany). Wadliwość omawianej podstawy kasacji dotyczy także zarzuconego sposobu naruszenia, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wspomnianego przepisu art. 2 ust.1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Naruszenie to polegać miało na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, polegającym na przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia praw osób trzecich. Jest niewątpliwe, iż przepis art. 2 ust.1 (w powiązaniu z przepisami określającymi przesłanki nieważności decyzji) był przez Sąd pierwszej instancji stosowany. Prawidłowość posłużenia się tym przepisem dla rozstrzygnięcia stosunku prawnego nie budzi wątpliwości. W skardze kasacyjnej zakwestionowano jednak, że "w niniejszej sprawie doszło do naruszenia praw osób trzecich". To naruszenie praw osób trzecich rozważane być mogło przez Sąd jedynie jako stan badany w trakcie kontroli decyzji nadzorczej wobec aktu administracyjnego skutkującego uwłaszczeniem. Weryfikowane postępowanie uwłaszczeniowe nie stanowiło "niniejszego postępowania" ani w trakcie postępowania nadzorczego, ani w toku postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzje nadzorczą. Niezależnie od powyższych uwag natury proceduralnej, skład orzekający uważa za możliwe merytoryczne odniesienie się do kwestii związku praw byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej z postępowaniem uwłaszczeniowym. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem przypomnianym przez Sąd pierwszej instancji, a wyartykułowanym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 (OSNP 1995/18/223), iż prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie. W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.