II OSK 1751/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 431/05 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 431/05 oddalił skargę B. G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Wyrok ten wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym. W wyniku wszczętego postępowania weryfikacyjnego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. (dalej: Kierownik UdSKiOR) decyzją z dnia [...] pozbawił B. G. uprawnień kombatanckich nabytych z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej w okresie [...] lipca 1947 r. do dnia [...] grudnia 1947 r. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2003 r. (sygnatura akt SA/Rz 266/01) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika UdSKiOR. W ramach uzasadnienia Sąd wskazał, że organ nie zbadał wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności nie wyjaśnił zaistniałych wątpliwości co do kwestii, czy uprawnienia kombatanckie przysługiwały stronie z innych przewidzianych ustawą tytułów, co pozwalałoby na zachowanie przedmiotowych uprawnień. W ocenie sądu oparcie rozstrzygnięcia w badanej sprawie na informacji uzyskanej z Archiwum Straży Granicznej w K. o tej treści, że na podstawie posiadanych danych nie można stwierdzić, że żołnierze wchodzący w skład [...] Brygady WOP w S. w latach 1947-1949 uczestniczyli w walkach m.in. z grupami Wehrwolfu, otrzymanej przy okazji rozpoznawania sprawy innej osoby, nie stanowi wykonania przewidzianego w art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.(dalej kpa), obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Jednocześnie Sąd wskazał, że uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegać powinno na ponowieniu wywiadu w Archiwum Straży Granicznej, z precyzyjnym wskazaniem jednostek, w których skarżący pełnił służbę wojskową w latach 1947-1949, na okoliczność czy żołnierze odbywający w nich służbę wojskową we wskazanym okresie, a zwłaszcza skarżący uczestniczyli w walkach z grupami Wehrwolfu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją, z dnia [...] nr [...] Kierownik UdSKiOR utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] pozbawiającą B. G. uprawnień kombatanckich. Motywując decyzję Kierownik UdSKiOR wskazał, że B. G. nabył uprawnienia kombatanckie z tytułu utrwalania władzy ludowej, dlatego stosownie do treści art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), nie może takich uprawnień zachować. Wskazując na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ stwierdził, że powoływane przez stronę w toku postępowania inne tytuły uprawniające do zachowania uprawnień kombatanckich nie zostały wykazane, zatem nie mogły stać się podstawą do utrzymania tych uprawnień. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na ostateczną decyzję w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich B. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa i krzywdzącej. Żądanie swoje skarżący oparł na naruszeniu prawa materialnego przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności relacji pomiędzy jego służbą w wojsku w latach 1947-1949, a decyzją ZBoWID w P. o przyznaniu uprawnień kombatanckich oraz nierzetelne prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Kierownik UdSKiOR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji oraz złożył wniosek o przeprowadzenie postępowania sądowego w trybie uproszczonym. Skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie jego sprawy w postępowaniu uproszczonym. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i skargę oddalił. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prowadzący postępowanie w sposób właściwy ustalił stan faktyczny i w tym zakresie nie przekroczył dopuszczalnych prawem zasad. Istotą sporu między skarżącym a Kierownikiem UdSKiOR jest w rozumieniu sądu pierwszej instancji ustalenie, czy skarżący pełniąc służbę wojskową w latach 1947-1949 w różnych jednostkach wojskowych brał udział w walkach z bandami Ukraińskiej Armii Powstańczej lub Wehrwolfu, gdyż w przypadku skarżącego wskazanie tych faktów dawałoby uprawnienie do zachowania uprawnień kombatanckich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał, w ślad za organem, że zgromadzona w sprawie dokumentacja i przywołane przez skarżącego dane wspomnianych faktów nie potwierdzają. W postępowaniu weryfikacyjnym skarżący bowiem nie wykazał tj. nie wskazał dowodów, że walczył z formacjami, które dają prawo do zachowania uprawnień kombatanckich. Uzasadnione zatem, zdaniem sądu pierwszej instancji, jest stanowisko Kierownika UdSKiOR znajdujące oparcie w zgromadzonych dokumentach, zwłaszcza, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 266/01. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, wskazując kierunek przeprowadzonego postępowania dowodowego NSA OZ w Rzeszowie wyraźnie określił, że organ ma obowiązek ustalić, czy na temat służby wojskowej skarżącego nie ma dodatkowej dokumentacji, która wskazywałaby, czy poszczególne jednostki, w których służył, nie brały udziału w walkach z bandami UPA lub Wehrwolfem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie organ obowiązek ten wykonał i potwierdził, że materiały archiwalne nie wskazują na prowadzenie walk ze wskazanymi grupami uprawniającymi do utrzymania uprawnień kombatanckich. Jednocześnie Sąd wskazał, że podawanie przez skarżącego, nazwisk dowódców i twierdzenie, że organ winien był ustalać ich dane i przesłuchać jako świadków nie może być podstawą uchylenia decyzji, gdyż takie działanie nie może być uznane za naruszenie reguł dowodowych. W postępowaniu weryfikacyjnym ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa, bowiem na samym zainteresowanym. W rozpatrywanej sprawie skarżący obowiązku tego nie wykonał przywołując tylko nazwiska niektórych osób. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na zaskarżone orzeczenie, w szczególności art. 106 §3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 217, 233 i 328 §2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm. poprzez akceptację przez Sąd pierwszej instancji stanowiska Kierownika UdSKiOR, który w żadnym stopniu nie wyjaśnił istotnych sprzeczności związanych z faktami służby wojskowej skarżącego, a które w obecnym stanie prawnym pozwalałyby skarżącemu na uzyskanie uprawnień kombatanckich. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na wyrok w sprawie o sygnaturze SA/Rz 266/01 podniesiono, że organ zobowiązany był do szczegółowego ustalenia i precyzyjnego wskazania w oparciu o wywiady w archiwach w jakich jednostkach i w jakim okresie skarżący służył oraz czy jednostki te walczyły z grupami Wehrwolfu w trakcie pełnienia służby przez skarżącego. Tymczasem Kierownik UdSKiOR przedstawił na tę okoliczność tylko jedno zaświadczenie – z Filii [...] Archiwum Wojsk Lądowych w T. Nr [...] z dnia [...], gdzie nie ma merytorycznego odniesienia do wytycznych z powołanego orzeczenia NSA OZ w Rzeszowie. Na tej podstawie skarżący podnosi, że Kierownik UdSKiOR nie rozpatrzył sprawy z uwzględnieniem całokształtu okoliczności, do czego był zobowiązany. Archiwum Wojsk Lądowych podało informację, iż nie posiada teczki akt personalnych skarżącego. Nie ustalono na podstawie tego dokumentu, czy służba w wojsku w badanym okresie w [...] Pułku Piechoty, a następnie w [...] [...] Oddziale WOP wiązała się z walką tych jednostek z oddziałami Wehrwolfu. Dowodem na tę okoliczność nie może być również, w opinii skarżącego, powtórzenie przez Archiwum Straży Granicznej (pismo z dnia [...] listopada 2003 r. ), że nie odnaleziono stosownych dokumentów, zwłaszcza, że dokument o takiej treści już raz był wydany, a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w orzeczeniu z 2003 r. stwierdził, że nie jest to dokument wystarczający dla odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanta. Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną zarzuca, że w zaskarżonym wyroku WSA w Rzeszowie nie uwzględnił wcześniejszych wytycznych NSA z 2003 r. akceptując postawę Kierownika UdSKiOR, który nie wykazał inicjatywy i wcześniejszych wytycznych nie wykonał. W ten sposób, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, co miało wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną twierdzi, ze dokonana przez organ ocena pisma Filii Archiwum Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2004 r. będącego jedyną podstawą merytoryczną zaskarżonej decyzji jest nie tylko rażąco wadliwa, ale oczywiście błędna, bowiem nie ma ona oparcia w żadnym z kryteriów oceny wiarygodności i mocy dowodów powoływanych w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Wnoszący skargę kasacyjną argumentuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek dokonania własnej oceny wyników postępowania dowodowego w kontekście dokonań Kierownika UdSKiOR. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tych elementów akceptując jako stan faktyczny, że strona przeciwna wbrew swojemu obowiązkowi postępowania dowodowego nie przeprowadziła. Na zakończenie wywodu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podaje się, że wskazane naruszenie przepisów procesowych oznacza, iż nie przeprowadzenie zalecanego wcześniej dowodu na okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i jeszcze niewyjaśnione jest naruszeniem przepisu postępowania – art. 217 kodeksu postępowania cywilnego, co stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności wskazanych art. 183 §2 p.p.s.a., stąd rozpatrywał sprawę jedynie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Zarzuty podniesione w tej skardze uznał zaś za bezzasadne. W szczególności jako niezasadny oceniony został zarzut naruszenia art. 106 §3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ustawa dopuszcza przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie dowodu z dokumentów i to na zasadzie wyjątku od ogólnej zasady orzekania na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracji. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest więc ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami określonymi procedurą administracyjną, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń oraz czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu i należy do sfery uznaniowej. W rozpatrywanej sprawie żadna ze stron nie przedstawiła wniosku o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że ustalony przez organ stan faktyczny był wystarczający i na podstawie zgromadzonych materiałów Sąd mógł dokonać rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za trafny zarzutu naruszenia art. 106 §5 p.p.s.a. w związku z przytoczonymi przepisami art. 217, 233 i 238§2 kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z treścią art. 106 §5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przepisów tych nie stosował, gdyż postępowania dowodowego z wcześniej omówionych względów nie przeprowadzał. Sąd zbadał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji opierając się na stanie faktycznym ustalonym przez organ, kontrolując jedynie, czy organ administracji przy ustalaniu stanu faktycznego nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów i nie naruszył innych zasad procedury administracyjnej. W istocie podstawowym zarzutem, zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, było niespełnienie wytycznych z wcześniejszego wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 266/01. Strona co prawda nie powoła tego zarzutu wprost, ale sformułowała go w taki sposób, że Sąd mógł rozpatrywać sprawę również w tym zakresie. Powołanym wyrokiem w sprawie o sygnaturze akt SA/Rz 266/01 Sąd uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, iż organ nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wyjaśnił, czy uprawnienia kombatanckie nie przysługiwały stronie z innych przewidzianych ustawą tytułów. Dotyczyło to udziału skarżącego w walkach z oddziałami UPA lub Wehrwolfu, gdyż na takie okoliczności, przewidziane w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), strona się powoływała. Sąd stwierdził w związku z tym, że w dalszym postępowaniu ponowić należy wywiad w Archiwum Straży Granicznej z precyzyjnym wskazaniem jednostek, w których skarżący pełnił służbę wojskową w latach 1947 – 1949, a to [...] Pułk Piechoty G., Oddział Granicznej Placówki Kontrolnej WOP w S. stacjonującej w miejscowości K. i Morską Graniczną Placówkę Kontroli WOP w S., na okoliczność, czy żołnierze odbywający w nich służbę wojskową we wskazanym okresie, a zwłaszcza skarżący, uczestniczyli w walkach z grupami Wehrwolfu. Te wytyczne zostały wykonane przez organ administracji, co Sąd pierwszej instancji ocenił prawidłowo wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ prowadzący postępowanie w sposób właściwy ustalił stan faktyczny i w tym zakresie nie przekroczył dopuszczonych prawem zasad. Uzasadnieniu temu, aczkolwiek lapidarnemu, nie można zarzucać naruszenia wytycznych zawartych w wyroku NSA O/Z w Rzeszowie (sygn. akt SA/Rz 266/01), ponieważ już po tym wyroku Kierownik UdSKiOR zwrócił się zarówno do Archiwum Straży Granicznej w S. (pismo z dnia [...] lipca 2003 r.), jak i do skarżącego (pismo z dnia [...] września 2003) o udzielenie informacji w jakich formacjach walczył. Następnie, w dniu [...] października 2003 r. zwrócił się do Wojskowej Komendy Uzupełnień w J. z prośbą o przesłanie kserokopii przebiegu służby wojskowej B. G. z podaniem numerów bądź nazw jednostek, w których odbywał służbę wojskową we wskazanym okresie. Zaistniałe rozbieżności, organ wyjaśnił w Archiwum Straży Granicznej w S. uzyskując informację o braku informacji o walkach wskazanej brygady i samego skarżącego w walkach z grupami UPA i Wehrwolfu. Ponownie w 2004 r. organ zwrócił się z prośbą do Centralnego Archiwum Wojskowego o podanie historii służby wojskowej skarżącego i zapytywał, z zaznaczeniem zaistniałych rozbieżności, czy brał on udział w walkach z oddziałami UPA lub szeregami Wehrwolfu. Również w ramach analizy akt, będących w dyspozycji Centralnego Archiwum Wojskowego, dokonanej na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, nie potwierdzono udziału poszczególnych jednostek, w których walczył pan G., jak i samego B. G. z ugrupowaniami UPA i Wehrwolfu. Dodatkowo w sierpniu 2004 r. organ zwracał się do Archiwum Wojsk Lądowych w T., gdzie również ewentualny udział wskazanej osoby, a także poszczególnych wymienionych jednostek, w walkach z powołanymi ugrupowaniami zbrojnymi nie znalazł potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji. W uzasadnieniu swego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że podanie przez skarżącego nazwisk dowódców i twierdzenie, że organ winien był ustalić ich dane i przesłuchać jako świadków nie może być podstawą uchylenia decyzji, gdyż nie może być uznane za naruszenie reguł dowodowych. Zgodnie z §4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. Nr 116, poz.745) to osoba, której uprawnień dotyczy postępowanie weryfikacyjne ma obowiązek, na wezwanie Urzędu, przedstawić między innymi związane z przedmiotem postępowania wyjaśnienia, dokumenty i inne dowody. W postępowaniu weryfikacyjnym ciężar dowodu spoczywa zatem na samym zainteresowanym. Tego obowiązku skarżący nie wykonał, co Sąd pierwszej instancji ocenił prawidłowo wskazując, że w postępowaniu weryfikacyjnym skarżący nie wykazał, że brał udział w walkach z formacjami UPA i Wehrwolfu. Wojewódzki Sąd administracyjny słusznie przyjął, że na podstawie szczątkowych informacji podanych przez zainteresowanego nie było możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, zeznania te niczego nie wnosiłyby do sprawy, gdyż zgromadzone dokumenty stanowiły wiarygodny materiał dowodowy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.