II GSK 761/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/BK 673/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku z dnia (...) nr (...) w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 673/17, po rozpatrzeniu skargi (...) prowadzącej (...) w (...), uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku z dnia (...) i zasądził od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku na rzecz skarżącej (...) kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu (...) ogłoszono postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres 1 lipca 2017 r. – 30 czerwca 2022 r. umowy o udzielanie stomatologicznych świadczeń opieki zdrowotnej. W dniu (...). nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, zgodnie z którym oferta skarżącej nie została wybrana do zawarcia umowy. Skarżąca złożyła odwołanie od tego rozstrzygnięcia, w którym sformułowała zarzut naruszenia jej interesu prawnego przez opisanie przedmiotu zamówienia przy zastosowaniu kryteriów utrudniających uczciwą konkurencję (zawężenie obszaru kontraktowania do osiedla) oraz nieprzyjęcie do realizacji ofert o wyższej ocenie końcowej niż oferty wyłonione do podpisania umowy. Decyzją z dnia (...) nr (...), wydaną z upoważnienia Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku, oddalono odwołanie(...). Organ wskazał, że w części jawnej konkursu do dalszego postępowania przyjęto wszystkie osiem ofert, w tym ofertę skarżącej. W części niejawnej postępowania oceniono oferty według kryteriów wymienionych w art. 148 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2016.193., dalej ustawa o świadczeniach) (jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości, ceny udzielanych świadczeń). Organ wskazał, że szczegółowe kryteria wyboru ofert skonkretyzowane zostały w odniesieniu do rodzaju świadczeń będących przedmiotem konkursu w załączniku nr 7 do rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r., zaś szczegółowe kryteria wyboru ofert w ramach kryterium ceny określone zostały w załączniku nr 17. W oparciu o kryteria obowiązujące w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, na podstawie złożonych i wczytanych zapytań ofertowych i ankiet komisja dokonała oceny ofert, będącej podstawą do sporządzenia rankingu otwarcia. Z rankingu otwarcia wynika, że oferta złożona przez odwołującą uzyskała ogółem 64 punkty. Po zakończeniu negocjacji z zaproszonymi oferentami, komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy, w którym wskazała oferty wybrane w celu zawarcia umowy. Do zawarcia umowy wybrano 3 oferty o najwyższej ocenie punktowej (od 70 do 66 i 61,5 punktów). Oferty te wyczerpały środki finansowe przeznaczone na świadczenia objęte konkursem. Odwołująca zajęła 4 miejsce i nie została wybrana do zawarcia umowy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ pierwszej instancji podkreślił, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, w tym osiedla (art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), zaś Prezes NFZ określając w drodze zarządzenia obszary kontraktowania może takim obszarem uczynić osiedle jako jednostkę pomocniczą gminy. Zdaniem organu pierwszej instancji, określając obszary kontraktowania w przedmiotowym postępowaniu Dyrektor Oddziału NFZ uwzględnił geograficzną bliskość miejsca realizacji świadczeń względem miejsca zamieszkania świadczeniobiorców i ustalił obszary kontraktowania uwzględniając obowiązujące na terenie miasta (...) prawo miejscowe, tj. uchwały dokonujące podziału miasta na jednostki pomocnicze. Organ wskazał, że kierował się interesem pacjenta, zabezpieczeniem dostępności świadczeń, przeciwdziałaniem koncentracji świadczeniodawców oferujących leczenie stomatologiczne, które jest świadczeniem o charakterze powszechnym wyłącznie w jednej lub kilku wybranych częściach miasta. (...) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia (...) oddalającej jej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Decyzją z dnia (...) nr (...) Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Białymstoku utrzymał zaskarżoną decyzję oddalającą odwołanie w mocy i w całości podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne w niej zawarte. Wskazał, że rozpoznając odwołanie nie przeprowadza się ponownie postępowania konkursowego, gdyż ta czynność jest zarezerwowana dla komisji konkursowej, ale bada się czy rozstrzygnięcie komisji nie narusza prawa i czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się. Odpowiedź na to pytanie, zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie jego negatywna. Końcowo organ wskazał, że wszystkie oferty w przedmiotowym postępowaniu zostały poddane jednolitej ocenie zarówno poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń, jak i ocenione pod kątem kryteriów oceny ofert. Oferta odwołującej, która uzyskała 64 punkty nie została wybrana, ponieważ na przedmiotowy konkurs złożono oferty, które ze względu na zadeklarowany potencjał, uzyskały wyższą ocenę punktową i jako korzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Skargę na decyzję z dnia (...) złożyła (...), która zarzuciła naruszenie: I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo jej wadliwości, - naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz poprzez niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. brak poprawnego zweryfikowania spełniania kryteriów przez oferenta (...). II. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. - art. 146 ust. 1 i 2 w zw. z art. 140 ust. 1 i 2 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z § 4 Zarządzenia Nr (...) Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...). w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i § 4 Zarządzenia Nr (...) Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia(...). w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenia stomatologicznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na opisaniu przedmiotu zamówienia przy użyciu kryteriów utrudniających uczciwą konkurencję tj. zastosowanie podziału podstawowej jednostki administracyjnej tj. terytorium miasta - gminy Białystok na osiedla. - art. 148 ust. 1 w zw. z art. 147 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez błędną ocenę punktową ofert i warunków spełnianych przez poszczególnych świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i w konsekwencji naruszenie zasady równego traktowania oferentów ubiegających się o zawarcie umowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy w dniu 28 listopada 2017 r. skarżąca wyjaśniła, że przyjęty przez organ podział na osiedla powoduje, że nie otrzymała propozycji umowy mając 64 punkty, zaś inni dentyści w innych osiedlach otrzymali propozycję umowy mając jedynie 34 punkty. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału NFZ i poprzedzająca jej wydanie decyzja tego organu z dnia (...) zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązują dwie podstawowe zasady, będące jednocześnie wytycznymi kierunkowymi przy ocenie zastosowania i przy interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Są to: zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek organu prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Zdaniem sądu, w kontrolowanym postępowaniu obydwie te zasady zostały naruszone w sposób wskazany przez skarżącą w skardze. Naruszenie to spowodowało, że interes prawny skarżącej jako świadczeniodawcy biorącego udział w konkursie doznał uszczerbku w ten sposób, że mogła ona zostać pozbawiona możliwości zawarcia umowy o realizację świadczeń stomatologicznych (art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Konkluzja ta prowadzi do uznania skuteczności zarzutów skargi i jej uwzględnienia. W ocenie Sądu I instancji trafny był zarzut dotyczący opisania przedmiotu zamówienia w sposób niezgodny z prawem przez wskazanie jako obszaru postępowania konkursowego – osiedla (...) w (...) a nie gminy (...). Zgodnie z § 4 zarządzenia z dnia 24 marca 2017 r. postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ma na celu wyłonienie świadczeniodawców do realizacji świadczeń odpowiednio na obszarze terytorialnym: 1) województwa; 2) więcej niż jednego powiatu; 3) powiatu; 4) więcej niż jednej gminy; 5) gminy; 6) więcej niż jednej dzielnicy; 7) dzielnicy. Zgodzić się należy ze skarżącą, że wyliczenie to jest enumeratywne (wyczerpujące), gdyż nie zawiera zwrotów pozwalających na jego uzupełnianie, takich jak "w szczególności", "i inne" czy tym podobnych. Nie pozwala to przyjąć, że wyłonienie świadczeniodawców w zakresie leczenia stomatologicznego może nastąpić na innym obszarze terytorialnym niż wymienione we wskazanym § 4 pkt 1 – 7. Zdaniem Sądu I instancji należało także zauważyć, że w podstawowym dla spornych w sprawie niniejszej zagadnień akcie prawnym – ustawie o świadczeniach, nie znalazła się normatywna definicja obszaru terytorialnego czy obszaru zabezpieczenia. Jak wynika z powyższych rozważań, odrębne rodzaje usług zdrowotnych posiadają odrębne regulacje prawne określające obszary terytorialne dla postępowań konkursowych. Oznacza to zatem, że prawodawca dla każdego rodzaju usług autonomicznie te obszary wyznaczył, co wyklucza ich dointerpretowywanie, jak uczynił to organ w sprawie niniejszej ogłaszając postępowanie konkursowe dla jednostki terytorialnej nieprzewidzianej w zarządzeniu z dnia 24 marca 2017 r. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji organu zrównującej wskazany w § 4 pkt 7 zarządzenia z dnia 24 marca 2017 r. obszar terytorialny "dzielnicy" z obszarem "osiedla" (którego w tym przepisie nie wymieniono) przez odwołanie się do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przede wszystkim we wskazanym art. 5 ust. 1 jednostki pomocnicze gminy takie jak dzielnice i osiedla wymieniono odrębnie (a nie jako jednostki mogące być rozumiane równoważnie), co nie pozwala na ich utożsamianie i zamienne traktowanie jako identycznych i niezróżnicowanych. Nadto treść § 2 ust. 2 zarządzenia z dnia 24 marca 2017 r. wyklucza poszukiwanie znaczenia użytych w tym zarządzeniu terminów, innych niż wymienione w jego § 2 ust. 1, inaczej niż wskazano w następujących przepisach: rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego, rozporządzeniu w sprawie programów zdrowotnych, przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy o świadczeniach oraz ogólnych warunkach umów. A jeśli tak, to brak jest podstaw odwoływania się do ustawy o samorządzie gminnym celem uzupełnienia katalogu obszarów terytorialnych wskazanych w § 4 pkt 1 – 7 zarządzenia z dnia 24 marca 2017 r. Zdaniem WSA sprawie niniejszej rozstrzygnięcie konkursowe zostało wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne na obszarze gmin:(...), osiedle (...). Nie sposób jednak tak opisanego przedmiotu zamówienia uznać za jednoznaczny w sytuacji braku normatywnego wskazania "osiedla" jako dopuszczalnego obszaru terytorialnego dla postępowań konkursowych o świadczenia stomatologiczne, tj. postępowań prowadzonych na podstawie zarządzenia Prezesa NFZ z dnia (...) Nadto ww. ogłoszenie, w zakresie wskazania przedmiotu zamówienia, nie spełnia również - z tych samych powodów - kryterium użycia "dostatecznie dokładnego i zrozumiałego określenia" w sytuacji, gdy określenie "osiedle" nie pojawia się z przepisach dotyczących świadczeń stomatologicznych, a przepisy te nie odwołują się do przepisów samorządowych. W § 2 ust. 2 powołanego zarządzenia wśród przepisów odrębnych mających zastosowanie nie wymieniono ustaw samorządowych. Tym samym skarżąca mogła mieć wątpliwości co do zakresu zamawianego świadczenia, a w konsekwencji co do okoliczności mogących mieć wpływ na sporządzenia oferty, co stanowi o wystąpieniu w sprawie naruszenia art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca wykazała także w sposób niebudzący wątpliwości, że wskazany przez organ obszar terytorialny świadczenia usług zdrowotnych jako "osiedle" mógłby utrudniać uczciwą konkurencję i równe traktowanie świadczeniodawców. W ocenie Sądu I instancji, powyższe dowodzi powstania uszczerbku w interesie prawnym skarżącej w rozumieniu art. 152 ustawy o świadczeniach. Ograniczenie obszarów postępowań konkursowych na usługi stomatologiczne do osiedli spowodowało bowiem, że już pozycja startowa uczestników każdego konkursu była nierówna i nie pozwalała na przeprowadzenie konkursów z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji. Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanym postępowaniu, w warunkach przeprowadzenia konkursów na terenie poszczególnych osiedli, zasady te nie zostały zrealizowane. W takim bowiem konkursie (konkursach) gdzie istotnym czynnikiem wyboru oferentów jest de facto bliskie sąsiedztwo – odległość do miejsca świadczenia usług stomatologicznych a nie zakres, jakość i kompleksowość oferowanych usług, reguły uczciwej konkurencji i równego traktowania zostały z naruszeniem art. 132 ustawy o świadczeniach, wyłączone. Sąd I instancji stwierdził, że ogłoszenie konkursu na usługi zdrowotne w rodzaju leczenie stomatologiczne na terenie osiedla (...), w którym skarżąca nie została wybrana do zawarcia umowy, nastąpiło z uszczerbkiem dla jej interesu prawnego w rozumieniu art. 154 ustawy o świadczeniach, bowiem uniemożliwiono jej udział w konkursie zapewniającym poszanowanie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania, co mogło mieć wpływ na wynik spornego konkursu. W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie zasługiwał również drugi zarzut skargi, dotyczący niezweryfikowania działania komisji konkursowej w zakresie rzetelności zweryfikowania oferty współkonkurenta skarżącej –(...). Niewątpliwie stanowi to o naruszeniu zasady równego traktowania, w tym naruszeniu interesu prawnego skarżącej, bowiem mimo że ocena skarżącej była prawidłowa, ale być może doszło do bezpodstawnego zawyżenia oceny konkurenta (tak np. wyrok w sprawie II SA/Gl 12/15 z dnia 23 września 2015 r., II SA/Bk 568/17 z dnia 27 października 2017 r., CBOSA). Tej okoliczności jednak nie zbadano z naruszeniem prawa, choć mogła mieć wpływ na ustalenia rankingowe i liczbę oferentów dopuszczonych do dalszych etapów konkursu (negocjacje). Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienia obydwu decyzji Dyrektora Oddziału NFZ: pierwszoinstancyjnej z dnia (...) i wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy (z dnia ...) nie spełniają wymogów należytego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, co utrudnia kontrolę sądową z punktu widzenia realizacji zasady równego traktowania wszystkich oferentów (art. 134 ustawy o świadczeniach). Ocena wszystkich oferentów powinna być odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji rozpoznającej odwołanie, tak aby można było skonkludować czy organ równo traktował oferentów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Powyższe zasady nie zostały w sprawie niniejszej dochowane, bowiem nie doszło do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu, czego wymaga ustawa. Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika również, że zarówno komisja jak i organ polegali na wyliczeniach systemu informatycznego bez weryfikacji tych wyników w kontekście ofert wszystkich kontroferentów biorących udział w spornym konkursie. Tymczasem taka weryfikacja jest uzasadniona, zwłaszcza że w poszczególnych kryteriach ocennych istnieje możliwość zróżnicowania przyznanej liczby punktów. Tego jednak organy nie dostrzegły i nie skontrolowały oraz nie wyjaśniły za co poszczególni oferenci uzyskali daną liczbę punktów przy ocenie poszczególnych kryteriów, co nie pozwala poddać ocenie sądu prawidłowości oceny pozostałych ofert w przedmiotowym konkursie. W ocenie Sądu I instancji, ponownie rozpoznając odwołanie, organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, w tym zaprezentowaną przez sąd interpretację przepisów prawa oraz wskazania odnośnie zasad oceny ofert i wyjaśniania przesłanek rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Jeśli w wyniku ponownej oceny odwołania Dyrektor Oddziału NFZ dojdzie do wniosku, że podlega ono uwzględnieniu, zastosowanie znajdzie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku, zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie od skarżącego (...), prowadzącej (...) na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy prawnej określonej w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej w dalszej części: "p.p.s.a"), zarzucił naruszenie: II. prawa materialnego tj.: 1) błędną wykładnię art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w związku z § 4 Zarządzenia Nr (...) Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne (zwane dalej jako: "warunki zawierania i realizacji umów") polegającą na mylnym przyjęciu, że opisanie przez organ przedmiotu zamówienia w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, przez wskazanie jako obszaru postępowania konkursowego - osiedla (...) w (...), a nie gminy (...), doprowadziło do naruszenia zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, 2) błędną wykładnię § 4 pkt 7 warunków zawierania i realizacji umów przez błędne przyjęcie, że użyte przez prawodawcę pojęcie "dzielnica" należy traktować wyłącznie literalnie, w oderwaniu od regulacji określających prawne funkcjonowanie tych obszarów, co uniemożliwiałoby tym samym przeprowadzenie postępowania na obszarze "osiedle", mającym tę samą sytuację ustrójowo-prawną co obszar "dzielnica", 3) błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.), przez mylne przyjęcie że "osiedle" w rozumieniu niniejszego przepisu jest obszarem mniejszym terytorialnie od "dzielnicy", 4) błędną wykładnię art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w związku z § 4 warunków zawierania i realizacji umów, przez błędne założenie, że przedmiot zamówienia nie został przez organ opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, 5) błędną wykładnię art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przez błędne przyjęcie, że skarżąca nie została wybrana do zawarcia umowy, nastąpiło z uszczerbkiem dla jej interesu prawnego w rozumieniu art. 154 ustawy o świadczeniach, bowiem uniemożliwiło jej udział w konkursie zapewniającym poszanowanie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania, co mogło mieć wpływ na wynik spornego konkursu", w sytuacji gdy w żaden sposób nie powstał trwały uszczerbek w interesie prawnym skarżącej. prawa procesowego tj.: 1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że uzasadnienia obydwu decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie spełniają wymogów należytego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, co utrudniło, w ocenie Sądu I instancji, kontrolę sądową z punktu widzenia realizacji zasady równego traktowania wszystkich oferentów. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Dyrektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Zdaniem NSA nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Ten zarzut od strony formalnej jest prawidłowy, ponieważ wiąże przepisy p.p.s.a. z art. 107 § 3 k.p.a., jednak merytorycznie jest nietrafny. Sąd II instancji zauważa, że art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje na elementy uzasadnienia decyzji. Zatem naruszenie tego przepisu może polegać na braku tych elementów, przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należało wykazać takie braki, bo uzasadnienie tego środka prawnego stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest elementem niezbędnym. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej takiego uzasadnienia nie ma, bo chociaż strona wskazuje w nim art. 107 § 3 k.p.a., to przepis ten łączy z oceną Sądu I instancji i twierdzi, że nie znajduje ona potwierdzenia w materiale dowodowym. Zatem sama strona potwierdza, że uzasadnienie zawiera prawem wymagany element, tylko jej zdaniem ocena nie znajduje potwierdzenia w faktach. Skoro tak, to wada nie odnosi się do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ale właściwego przepisu postępowania np. wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Zatem, jeżeli tak jest jak twierdzi skarga kasacyjna, to w zarzucie należało podnosić naruszenie tego przepisu a nie art. 107 § 3 k.p.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, dlatego Sąd II instancji nie może sanować takich braków, co w konsekwencji oznacza, że rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Za nieusprawiedliwione prawnie należy uznać także zarzuty materialne. Dyrektor formułuje 5 takich zarzutów, przy czym mają one różny charakter. Oczywiście nietrafny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.s.g. Naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce tylko w odniesieniu do przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, zatem były lub mogły być podstawą prawną rozstrzygania. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 5 ust. 1 u.s.g. Zatem nie mógł naruszyć przepisów, których nie stosował bo nie mógł ich stosować. Z kolei zarzuty naruszenia art. 140 ust. 1 i 2 , art. 142 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 148 ust. 1 i art. 152 ust. 1 u.ś.z. nie zostały poprawnie uzasadnione. Skarga kasacyjna prowadząc szerokie rozważania na temat naruszenia art. 5 ust. 1 u.s.g. i art. 107 § 3 k.p.a. podnosi w sposób ogólny różne kwestie związane z prowadzeniem postępowania o udzielenie świadczeń zdrowotnych, w których uczestniczyła skarżąca, jednak nie wskazuje wprost do jakich przepisów należy odnosić te naruszenia. Jak już wcześniej Sąd II instancji wskazał, skarga kasacyjna ma stawiać zarzut i wskazywać jego uzasadnienie, a więc opisywać na czym polega naruszenie konkretnego przepisu, przedstawiać sposób poprawnego jego zastosowania lub wykładni. Przy czym, jeżeli zarzuty odnoszą się do wykładni, to należy zauważyć, że wiążą się one z interpretacją pojęć prawnych, a nie z zastosowaniem. Z tych względów wskazane wcześniej naruszenia nie mogły zostać uwzględnione. Z kolei zarzut naruszenia § 4 pkt 7 zarządzenia w sprawie zawierania i realizacji umów jest merytorycznie nietrafny. Dyrektor twierdzi, że Sąd I instancji dokonał w tym zakresie wadliwej wykładni pojęcia "dzielnica" wyłączając spod jego zakresu "osiedle". Zdaniem NSA stanowisko organu jest nietrafne. Sąd II instancji podkreśla i w tym zakresie podziela pogląd Sądu I instancji, że treść zarządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy, bo tak należy rozumieć § 4 pkt 7, nie może być rozumiana w sposób rozszerzający, bo wówczas na etapie stosowania prawa dochodziłoby do zmiany treści przepisu wykonawczego. Z tych wszystkich przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), orzekł jak w sentencji.