I OSK 655/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Anna Lech Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Henryk Ożóg Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjne G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 666/07 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 grudnia 2007 r., IV SA/Po 666/07 oddalił skargę G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lipca 2007 r., [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, badając zadeklarowany dochód członków gospodarstwa domowego wnioskodawcy w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wydatki poniesione na zajmowany lokal za ostatni miesiąc (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.. 734 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 i 5 udm oraz art. 6 udm). Zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego - a więc w okresie pobierania przyznanego dodatku, nie mają wpływu na jego wysokość (art. 7 ust. 10 udm). W art. 7 ust. 10 udm ustawodawca podjął wszelkie ryzyko zmian występujących u wnioskodawcy, zarówno na jego korzyść, jak i odwrotnie. Kwota raz przyznanego dodatku nie ulega ponownemu przeliczeniu w związku ze zmianą wysokości opłat za lokal czy utratą dochodu (C. Maniera, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, C.H. Beck 2005, s. 143). Momentem, od którego zmiany te nie mają znaczenia, jest wydanie prawomocnej decyzji (R. Sadowski, S. Szymkowiak, Podręczny komentarz do ustawy o dodatkach mieszkaniowych wraz z przepisami wykonawczymi oraz wzorami decyzji i pism, Leges 2007, s. 57). Prezydent Miasta przyznał Skarżącej dodatek mieszkaniowy decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] na okres 6 miesięcy od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 30 listopada 2003 r. (k. 14 - 15 akt administracyjnych). G. L. domagała się zmiany wysokości dodatku począwszy od 1 września 2003 r., powołując się na wywołaną utratą pracy, zmianę dotychczasowej sytuacji finansowej. Skoro zmiana sytuacji materialnej Skarżącej nastąpiła w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku, nie mogła ona, stosownie do art. 7 ust. 10 udm, wpłynąć na zweryfikowanie wysokości, już przyznanego, dodatku mieszkaniowego. Ostateczna decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego zasadniczo ma charakter trwały i jest niewzruszalna (R. Sadowski, S. Szymkowiak, op. cit. s. 56). Zmiana decyzji w oparciu o art. 155 kpa stanowiącym, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, możliwa jest w sytuacjach wyjątkowych. Ustawodawca w art. 7 ust. 10 udm przesądził, że do takich sytuacji nie należy zmiana danych zawartych w deklaracji lub we wniosku, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od przyznania dodatku mieszkaniowego. Krótki okres na jaki przyznawany jest dodatek mieszkaniowy - 6 miesięcy (art. 7 ust. 5 udm), zabezpiecza interesy osoby ubiegającej się o dodatek przed niedogodnościami związanymi, m.in. ze zmianą dochodów lub opłat za mieszkanie. Zmiany w tym zakresie zostaną uwzględnione w trakcie rozpatrywaniu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na następny okres. W sytuacjach wyjątkowych osoba znajdująca się w trudnej sytuacji może skorzystać z innych form pomocy państwa, m.in. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Trafnie Prezydent Miasta oraz SKO uznali, że utrata przez Skarżącą pracy od 1 września 2003 r. oraz związana z tym utrata dochodów, nie stanowią podstawy do zmiany decyzji o przyznaniu i wysokości dodatku mieszkaniowego na okres od 1 czerwca 2003 r. do 30 listopada 2003 r. Skarżąca G. L. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust.5 w związku z art. 7 ust. 10 udm, polegającą na przyjęciu, że zmiana sytuacji materialnej osoby, której przyznano dodatek mieszkaniowy w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku nie ma wpływu na wysokość wypłaconego dodatku, a tym samym przyjęcie, iż znaczące pogorszenie tej sytuacji w okresie od dnia złożenia wniosku o dodatek do upływu 6 miesięcznego okresu od dnia przyznania dodatku nie stanowi podstawy do zmiany decyzji i zwiększenia dodatku. Jak również naruszenie art. 155 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego lub przyznanie od Skarbu Państwa pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wg. norm przepisanych (pełnomocnik skarżącej oświadcza, że opłaty te nie zostały opłacone). W uzasadnieniu tej skargi podniesiono w szczególności, że rozumowanie Sądu pierwszej instancji w zakresie przywołanych przepisów prawa materialnego jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Przy interpretacji wspomnianych przepisów art. 7 ust.5 i ust. 10 udm winna zostać zastosowana przez Sąd wykładnia celowościowa. Należy mieć na względzie, iż celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. W takiej właśnie sytuacji znalazła się skarżąca, która wobec utraty pracy w sytuacji, gdy jest to osoba samotna została zupełnie pozbawiona środków utrzymania. Przyjęcie zatem przez sąd, iż krótki okres na jaki jest przyznawany dodatek mieszkaniowy - 6 miesięcy zabezpiecza interesy osoby ubiegającej się przed niedogodnościami związanymi z zmianą dochodów nie jest prawidłowe i jest niezgodne z celem przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 67 ust.2 Konstytucji przyznaje obywatelom RP pozostającym bez pracy nie z własnej woli i nie mającym innych środków utrzymania jak skarżąca, prawo do zabezpieczenia społecznego w postaci również dodatku mieszkaniowego adekwatnego do jej aktualnej sytuacji życiowej. Konstytucja jest najwyższym aktem prawnym obowiązującym w Polsce, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Przepisów zawartych w Konstytucji nie można zatem traktować jako gołosłownych deklaracji politycznych. Skoro najwyższe organy państwowe zapewniły obywatelom powyższe uprawnienia to w ocenie skarżącej brak jest podstaw by odmawiać ich realizacji poprzez zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie autora skargi w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji tym bardziej, że przemawia za tym zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącej. Ratio legis omawianych przepisów ma na celu stworzenie prawa do dodatku mieszkaniowego osobie pozostającej bez pracy i nie mającej środków utrzymania. Nie sposób chyba pomyśleć, że racjonalny ustawodawca mógłby dopuścić do przyjęcia, iż nie można znaleźć się w beznadziejnie trudnej sytuacji materialnej przez okres 6 miesięcy poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego, po dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie jest brak przepisu szczególnego, który by się temu sprzeciwiał. Jeśli chodzi o decyzje w sprawach dodatków mieszkaniowych, to należy stwierdzić, że w ustawie o dodatkach mieszkaniowych jest taki przepis szczególny. Jest nim art. 7 ust. 10 udm, który jednoznacznie stanowi: Zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Nie można również Sądowi I instancji czynić zarzutu, że nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, ponieważ badanie zgodności ustaw z konstytucją należy do właściwości Trybunału Konstytucyjnego i w związku z tym nie jest objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.