I OSK 3060/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 23/18 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 23/18, oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Wójta Gminy P., ustalił odpłatność za pobyt całkowicie ubezwłasnowolnionej B. S. w Domu Pomocy Społecznej w S. za okres od dnia 1 września 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. w kwocie 1.731,80 zł miesięcznie. Organ ustalił, iż dochód B. S. stanowi renta z dodatkami w wysokości 1.745,29 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz czynsz za wynajem domu w kwocie 640 zł (pomniejszony o podatek). W celu ustalenia kosztów związanych z remontem domu oraz zakupu sprzętu czy urządzeń niezbędnych do korzystania z budynku przez najemców, organ przeprowadził oględziny domu z udziałem opiekuna prawnego strony – K. S. oraz najemców domu. Przychód z tytułu najmu w okresie od dnia 1 września 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. wyniósł 4.480zł (640 zł x 7 m-cy), a po odliczeniu kosztów malowania domu (300 zł) oraz zakupu misy sedesowej (150 zł) wyniósł 4.030 zł, co w ujęciu miesięcznym wynosi 575,71 zł (4030 zł: 7 m-cy). Zatem dochód strony wyniósł: 2.474,00 zł (1.745.29zł + 153zł + 575,71 zł). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art.61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, opłata za pobyt w domu pomocy społecznej wynosi 70% dochodu mieszkańca, a więc wynosi 1.731,80 zł (2 474zł x 70%) miesięcznie. Decyzją z dnia [..]. listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ za bezpodstawny uznał zarzut, że zasiłek pielęgnacyjny nie może być traktowany jako dochód, bowiem zasiłek ten nie został wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jako nie podlegający zaliczeniu do dochodu. Za bezzasadny uznał też zarzut braku uwzględnienia wydatku poniesionego na zakup pieca, gdyż piec nie został zainstalowany w budynku. W tej sytuacji brak było podstaw do odliczenia kosztu jego zakupu od przychodu z tytułu najmu. SKO podkreśliło, że dopiero w przypadku, gdy piec ten zostanie zainstalowany i korzystanie z niego będzie niezbędne do korzystania z budynku przez najemców, uzasadnione będzie odliczenie kosztów jego zakupu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w związku z brakiem poinformowania organu o otrzymywanych dochodach z tytułu najmu budynku, opłata za pobyt w domu pomocy społecznej była uiszczana w zaniżonej wysokości. Wskazano, że informacje o wynajmowaniu domu od dnia 5 sierpnia 2015 r. organ powziął w dniu 18 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wobec ostatecznego wyeliminowania decyzji ustalających opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązkiem organu było ustalenie opłaty w prawidłowej wysokości z uwzględnieniem wszystkich dochodów strony, stąd ustalono opłaty za pobyt w DPS. Organ wskazał, że brak niezwłocznego zgłoszenia dochodów nie może stanowić braku podstawy ustalenia należności za pobyt w domu pomocy społecznej w prawidłowej wysokości z datą wsteczną. W przeciwnym wypadku strona, mimo posiadanych dochodów, nie byłaby zobowiązana do poniesienia opłat za pobyt w DPS, a zasadą jest, że pobyt taki jest odpłatny. Na powyższą decyzję B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. oddalił skargę. Sąd podkreślił, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, co wynika z art. 60 ustawy o pomocy społecznej. Mieszkaniec domu pomocy społecznej zobowiązany jest do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, co wynika z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu organy miały podstawy, by wliczyć do uzyskiwanego przez skarżącą dochodu zasiłek pielęgnacyjny, bowiem ustawa w sposób jednoznaczny wskazuje, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu, a zasiłek pielęgnacyjny wśród tych świadczeń nie został wymieniony. Błędne i sprzeczne z brzmieniem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest w ocenie Sądu utożsamianie przez skarżącą dochodu, o jakim mowa w ustawie o pomocy społecznej, z pojęciem dochodu z ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz jej twierdzenia, że dochód to przychód pomniejszony o koszty ( m.in. zakupu pieca). W tej sytuacji zarzuty skargi, dotyczące braku uwzględnienia kosztów zakupionego, lecz nie zainstalowanego pieca c.o., były zdaniem Sądu chybione – koszt zakupu pieca nie mógł być bowiem odliczony od kwoty uzyskiwanej przez skarżącą z tytułu najmu nieruchomości. Sąd zaznaczył, że organy jednak odliczyły od dochodu skarżącej wyszczególnione wyżej wydatki (koszt zakupu urządzenia sanitarnego, malowania), co było dla skarżącej korzystne, bowiem pomniejszało wysokość jej opłaty za pobyt w DPS. W tej sytuacji Sąd, nie mogąc działać na niekorzyść skarżącej, nie mógł wzruszyć z tego względu zaskarżonych decyzji. Sąd podkreślił, że skoro skarżąca uzyskała dochód w postaci czynszu najmu, to jej sytuacja majątkowa uległa zmianie. Rozważania skargi dotyczące złego stanu technicznego nieruchomości oraz twierdzenia, że uzyskany czynsz skarżąca przeznaczyła na remont nieruchomości, mające na celu wykazanie, że sytuacja majątkowa skarżącej się nie zmieniła, nie zasługują w ocenie Sądu na aprobatę. Sąd podkreślił, że obowiązki właściciela nieruchomości, wynikające z przepisów prawa budowlanego, czy prawa cywilnego i czynione w związku z tym wydatki nie mają znaczenia dla oceny, czy sytuacja majątkowa strony w niniejszej sprawie uległa zmianie. Wobec tego Sąd uznał, że uzyskanie przysporzenia w postaci dochodu z czynszu najmu spowodowało, że sytuacja majątkowa skarżącej uległa zmianie, o czym jej opiekun prawny nie poinformował organu. W takim przypadku dopuszczalna była korekta obciążeń skarżącej z mocą wsteczną, czyli od momentu, od jakiego brak było podstaw do obciążania skarżącej niższą kwotą z tytułu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku uznania, że skarga podlega oddaleniu, wniesiono o odstąpienie od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości od strony skarżącej na rzecz organu – na podstawie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz., 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez błędne ustalenie dochodu skarżącej w wyniku uznania, że dochodem jest przyznany zasiłek pielęgnacyjny, - art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy nie doszło do zmiany sytuacji majątkowej i w zakresie, w jakim decyzja zmienia wysokość odpłatności ex tunc. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca jest ubezwłasnowolniona z powodu swojej choroby i wymaga opieki. Natomiast zasiłek pielęgnacyjny był przeznaczony na zapewnienie jej niezbędnej opieki (m. in. wynajęcie opiekunki). Skoro zatem celem tego zasiłku jest pokrycie wydatków, to nie można mówić, że zasiłek taki powiększa majątek uprawnionego, nie może więc być wliczony do dochodu skarżącej. Wskazano, że podniesienie wysokości odpłatności za pobyt w DPS do kwoty 1.731,80 zł miesięcznie spowoduje zwiększenie obowiązków po stronie skarżącej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją konstytutywną, a zatem nie może działać wstecz. Zatem zaskarżona decyzja powinna wskazywać późniejszą datę zmiany wysokości odpłatności za pobyt, niż data jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo -administracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, co pozwala na przyjęcie, że wobec nie zgłoszenia zarzutów procesowych nie zakwestionowano poczynionych w sprawie ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia dwóch przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej "u.p.s.", czyli art.8 ust.3 i art.106 ust.5 nie mogły być uwzględnione. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zauważyć należy, że wyliczenie z art. 8 ust. 3 u.p.s. ma charakter zamknięty. Nie zostały w nim wymienione dochody w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, jako niepodlegające wliczeniu do dochodu, co przesądza, że co do zasady takie dochody powinny zostać uwzględnione w dochodzie. Z kolei w art.8 ust.4 ustawodawca wskazał, jakich dochodów nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z ust.3, a mianowicie: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka. Brak było zatem podstaw do wyłączenia z dochodu strony skarżącej dochodu w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Odnośnie do zarzutu naruszenia art.106 ust.5 u.p.s. skarżący kasacyjnie dowodzi, że decyzja ustalająca opłatę nie ma charakteru ex tunc, lecz wywołuje skutki wyłącznie na przyszłość. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono już stanowisko dotyczące tej kwestii. W wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2763/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej określone świadczenie, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Wyrażone we wskazanym wyroku stanowisko podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Dodać należy, że również z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wynika analogiczny wniosek. W uzasadnieniu wskazanej uchwały podkreślono, że wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.