III SA/Gl 461/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 2351 Kodeksu pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 z późn. zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia u A. G. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) choroby zawodowej: obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego, spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1¹ k.p. Rozstrzygniecie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. odmówił stwierdzenia u wnioskodawcy choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia RM z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na hałas w środowisku pracy oraz orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno - Leczniczego w L. Przychodnia Konsultacyjno-Diagnostycznej, nr [...] z [...] r. oraz Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w L., nr [...], z [...] r. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że wnioskodawca był zatrudniony w latach 1997 do 2017 w "A" S.A. w T. na stanowiskach uczeń, specjalistyczne przygotowanie zawodowe, rzemieślnik, młodszy maszynista elektrycznych pojazdów trakcyjnych, maszynista elektrycznych pojazdów trakcyjnych, starszy maszynista pojazdów trakcyjnych. Podczas pracy był narażony na czynnik szkodliwy - hałas o wartościach 69,7 dB - 81,7 dB. Według wywiadu wnioskodawca został odsunięty od pracy na stanowisku maszynisty pojazdów trakcyjnych podczas badań profilaktycznych we wrześniu 2017 r. z powodu ubytku słuchu. Od tego czasu nie pracuje, znajduje się pod stałą opieką Poradni Laryngologicznej. Wnioskodawca był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno – Leczniczym w L. (orzeczenie z [...] r., nr [...]) oraz w Instytucie Medycyny Pracy w L. (orzeczenie z dnia [...] r., nr [...]). Jednostki orzecznicze I i II stopnia w wyniku przeprowadzonych badań nie rozpoznały choroby zawodowej z uwagi na niespełnione kryterium podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, stwierdzone w badaniu VNG cechy osłabienia pobudliwości lewego błędnika oraz ocenę narażenia zawodowego, z której wynika, że hałas sporadycznie przekraczał 80 dB i równocześnie nigdy nie był większy od dopuszczalnego normatywu higienicznego. W orzeczeniach lekarskich jednoznacznie wskazano, że stwierdzone u wnioskodawcy pogorszenie słuchu przemawia za pozazawodową etiologią schorzenia. W tym stanie rzeczy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] r. Wnioskodawca złożył odwołanie od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej powołując się na błędne przyjęcie, że nie spełnia przesłanek dotyczących rozpoznania choroby zawodowej podczas, gdy jednostka orzecznicza I stopnia stwierdziła u niego obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu czuciowo-nerwowego o wielkości 46,6 dB w uchu lepiej słyszącym (prawym), brak pomiarów natężenia hałasu na lokomotywach, na których świadczył pracę, przeprowadzenie pomiarów na lokomotywach najcichszych, brak przeprowadzenia pomiarów w latach 1977 - 1997 oraz w latach 1999-2005 oraz błędne przyjęcie, że hałas o natężeniach wskazanych w decyzji nie może wywołać przewlekłego urazu akustycznego określanego mianem choroby zawodowej. Zaskarżoną decyzją z [...] r., [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił podniesionych przez skarżącego zarzutów i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej, organ odwoławczy przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 ustawy Kodeks pracy, która stanowi, że "za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym." Wnioskodawca był narażony na czynnik szkodliwy- hałas o wartościach 69,7 dB – 81,7 ale nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Dalej, organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie postępowań diagnostycznych w obu jednostkach orzeczniczych uzyskano merytoryczną zgodność co do braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ze względu na wielkość ubytku słuchu nie spełniającego określonego w wykazie chorób zawodowych (rozp. RM z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych) kryterium wynoszącego co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym. Organ wskazał przy tym, że w postępowaniu odwoławczym , na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia RM w sprawie chorób zawodowych, zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w L. z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi lekarze specjaliści Instytutu Medycyny Pracy wyjaśnili, że ponowna szczegółowa analiza całej dostarczonej dokumentacji oraz wyników badań wykazała, iż postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przebiegło zgodnie z zasadami przyjętymi w orzecznictwie o chorobach zawodowych. Wyliczone w oparciu o kolejne badania audiometryczne średnie progi słuchu (dla częstotliwości orzeczniczych 1, 2, 3 kHz) w najlepszym audiogramie wynosiły 35 dB w uchu prawym i 33,3 dB w uchu lewym, co przy subiektywnym charakterze badania audiometrycznego oraz standardowym skoku 5 dB zakresu wykonywanego badania stanowi w pełni wiarygodny i wysoce powtarzalny wynik wyżej wymienionego badania. Nadto lekarze orzecznicy stwierdzili, że zgodnie z kartą oceny narażenia zawodowego opracowaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w dniu 1 grudnia 2017 r. wnioskodawca nie był narażony na hałas ponadnormatywny. W dostępnych wynikach pomiarów natężenia hałasu jedynie w 2 pomiarach potwierdzono narażenie na hałas powyżej 80 dB (80,1 dB w 2016 r. i 81,7 dB w 2013 r.. Pozostałe pomiary natężenia hałasu wykonane w latach 1998, 2006, 2008, 2010 i 2013 wykazały narażenie na hałas poniżej 80 dB. W konkluzji lekarze stwierdzili, że w przypadku wnioskodawcy można przyjąć z wysokim prawdopodobieństwem, że udokumentowane w karcie oceny narażenia zawodowego z dnia 1 grudnia 2017 r. poziomy natężenia hałasu nie mogły skutkować rozwinięciem pohałasowego uszkodzenia słuchu. Organ podniósł także, że zgodnie ze stanowiskiem lekarzy specjalistów IMP uszkodzenie słuchu stwierdzone u skarżącego nie spełnia kryteriów wymaganych do rozpoznania choroby zawodowej, więc nawet w przypadku potwierdzenia narażenia na hałas ponadnormatywny nie byłoby podstaw do rozpoznania zawodowego ubytku słuchu. Organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym utrwalony jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Natomiast odnosząc się do treści odwołania organ zwrócił także uwagę, że przekroczenie wymaganego przepisami kryterium wielkości ubytku słuchu dla ucha lepiej słyszącego wynoszącego co najmniej 45 dB zostało stwierdzone badaniem przeprowadzonym po upływie ok. 8 miesięcy od diagnostyki Instytutu Medycyny Pracy w L., a nadto po upływie ponad półtora roku od zakończenia przez badanego pracy. Organ przywołał przy tym stanowisko lekarzy, że progresja ubytku słuchu pomimo braku narażenia zawodowego na hałas w powyższym okresie przemawia za etiologią pozazawodową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnioskodawca nie zgodził się z treścią zaskarżonej decyzji podnosząc m.in., że wyniki badań wskazują w uchu lewym ubytek rzędu 56,6 dB, a w uchu prawym ubytek rzędu 46,6 dB i to te wyniki winny stanowić podstawę wydanej decyzji, co spowodowało błędne przyjęcie przez organ, że nie spełnia on przesłanek dotyczących rozpoznania choroby zawodowej z pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił m.in. błędne ustalenie, że nie stwierdzono na stanowisku pracy skarżącego przekroczenia natężenia hałasu przy jednoczesnym braku w zgromadzonym materiale pomiarów natężenia hałasu na lokomotywach, na których skarżący świadczył pracę, w szczególności brak pomiarów natężenia hałasu na lokomotywach w latach 1977-1998 oraz w latach 1999-2005, a zatem wydanie decyzji przy jednoczesnym niepełnym materiale dowodowym, oraz błędne przyjęcie, że występujący u skarżącego ubytek słuchu nie ma pochodzenia zawodowego. Równocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z opinii biegłego sądowego z zakresu laryngologii, opinii biegłego sądowego z zakresu medycyny pracy oraz o przeprowadzenie postępowania dowodowego w odniesieniu do lokomotyw, na których skarżący rzeczywiście wykonywał pracę. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Ponadto sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą ( art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ww. ustawy.). Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Tym samym jako niedopuszczalne uznać należy zawarte w skardze wnioski o dopuszczenie dowodów z opinii biegłych sądowych oraz o przeprowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy prawidłowo organ odmówił stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego z racji braku spełnienia kryterium wielkości stwierdzonego niedosłuchu (poniżej 45dB) mimo narażenia na hałas do 2017 r. Organ wyjaśnił, że muszą być spełnione obie te przesłanki, a brak jednego z elementów uzasadnia decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Według art. 235² k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Innymi słowy choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą, zwłaszcza z jej rodzajem i charakterem oraz sposobem wykonywania. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 k.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, które określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na postawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia, oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zatem dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest spełnienie jednoczesne dwóch ustawowych przesłanek: • rozpoznanie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wskazanego rozporządzenia; • stwierdzenie przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ inspekcji sanitarnej zobowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, co wprost wynika z wydanych orzeczeń lekarskich, u skarżącego, pracującego kolejno jako uczeń, specjalistyczne przygotowanie zawodowe, rzemieślnik, młodszy maszynista elektrycznych pojazdów trakcyjnych, maszynista elektrycznych pojazdów trakcyjnych, starszy maszynista pojazdów trakcyjnych stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego w podwyższeniu progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. W audiogramów z 2018 r. podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia dla częstotliwości 1,2,3 kHz wyniosło w uchu prawym – 35 dB i w uchu lewym – 33,3 dB. W opinii specjalistów Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w L. stwierdzony na podstawie przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej stan narządu słuchu u skarżącego nie spełnia jednoznacznie określonych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych zawodowego uszkodzenia słuchu ze względu na wielkość ubytku słuchu ucha lepiej słyszącego (lewego) - poniżej 45 dB (rozp. RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poz. 21 wykazu chorób zawodowych). W odniesieniu do pozostającej również przedmiotem sporu kwestii, czy skarżący w okresie zatrudnienia był narażony na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu organy uznały, iż podczas pracy skarżący narażony był na hałas o wartościach 69,7 dB - 81,7 dB. Powyższe oparte zostało na dostępnych wynikach pomiarów natężenia hałasu, w których jedynie dwukrotnie potwierdzono narażenie na hałas powyżej 80 dB (80,1 dB w 2016 roku i 81,7 dB w 2013 roku). Pozostałe pomiary natężenia hałasu wykonane w latach 1998, 2006, 2008, 2010 i 2013 wykazały narażenie na hałas poniżej 80 dB. Niezależnie jednakże od podnoszonych przez skarżącego wątpliwości w przedmiotowym zakresie za zasadne należy przyjąć stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie choroba nie została stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową, a uszkodzenie słuchu stwierdzone u skarżącego nie spełnia kryteriów wymaganych do rozpoznania choroby zawodowej, więc nawet w przypadku potwierdzenia narażenia na hałas ponadnormatywny nie byłoby podstaw do rozpoznania zawodowego ubytku słuchu. Należy też podkreślić, że wydane w kontrolowanej sprawie orzeczenia lekarskie jednostki właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, którą organ prowadzący postępowanie jest związany. Organ prowadzący sprawę, której przedmiotem jest istnienie podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, nie jest uprawniony do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia czy też jego wykluczenia. Związanie organu wydanym przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą orzeczeniem w sprawie chorób zawodowych wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia pracownika (czy byłego pracownika) kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (por.: wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1078/06 oraz wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2237/14 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontrolowanej sprawie organ oceniał pracę skarżącego związaną z narażeniem zawodowym na hałas oraz dysponował jednoznacznymi orzeczeniami lekarskimi placówki diagnostycznej i jednostki orzeczniczej zawierającymi jednoznaczne wnioski i wyczerpujące uzasadnienie. Organy stwierdziły u skarżącego niedosłuch, ale w wielkości nie uprawniającej do uznania go za chorobę zawodową na czas zakończenia aktywności zawodowej. Innymi słowy nie każda choroba narządu słuchu może być uznana za chorobę zawodową nawet jeżeli cierpi na nią osoba, która była narażona na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, ale tylko taka, która odpowiada opisowi choroby ujętej w poz. 21 wykazu. Wyjaśniono obszernie i przekonująco brak związku przyczynowego pomiędzy ubytkiem słuchu w badaniach narządu słuchu w 2018 r. a wykonywaną do 2017 r. pracą. Zdaniem Sądu dokonana przez ograny inspekcji sanitarnej ocena zgromadzonych środków dowodowych nie przekroczyła granic swobodnej oceny dowodów, a wydane decyzje zostały obszernie i przekonująco uzasadnione. akceptację. W toku postępowania odwoławczego, organ dwukrotnie zwracał się do Instytutu Medycyny Pracy im. [...] o dodatkowe wyjaśnienia. W odpowiedziach z 31 maja 2019 r. i 24 stycznia 2020 r. wskazano na ponowną, szczegółową analizę całej dostarczonej dokumentacji, w wyniku której stwierdzono, że progresja słuchu pomimo braku narażenia zawodowego na hałas po upływie ponad półtora roku od zakończenia pracy przez skarżącego i po około 8 miesiącach od diagnostyki w IMP w L., przemawia za etiologią pozazawodową ubytku słuchu. Wydane orzeczenia lekarskie są kompletne i jasne. Zatem subiektywna i odmienna ocena skarżącego wyrażona w skardze nie może stanowić podstawy do jej uwzględnienia. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.