I SA/Wa 1344/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 marca 2022 r. nr DAP-WN-727-6/2022/ACh w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 23 marca 2022 r. nr DAP-WN-727-6/2022/Ach - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy własne postanowienie nr DAP-WPK-727-l-577/2021/MSte z 13 stycznia 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 8 stycznia 1991 r. nr GP.II.8220/4/91. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z 8 stycznia 1991 r., nr GP.11.8220/4/91 - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm.) - stwierdził nabycie przez gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w Jednostce ewidencyjnej K., obrębie B., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiącej integralną część decyzji. Decyzja ta nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się prawomocna. Wnioskiem datowanym na dzień 14 września 2021 r. skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wpłynął do organu w dniu 20 września 2021 r.(data prezentaty), A. J. (dalej jako skarżący) zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z 8 stycznia 1991 r. Wniosek ten został przekazany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przy zawiadomieniu z 6 października 2021 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 13 stycznia 2022 r., nr DAP-WPK-727-l-577/2021/MSte, wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania - powołując się na treść art. 158 § 3 k.p.a. - zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. - ponieważ wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 8 stycznia 1991r. został złożony w dniu 14 września 2021 r. - czyli przed dniem 16 września 2021 r., kiedy weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - zatem prowadzenie postępowania nieważnościowego było jeszcze dopuszczalne. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 23 marca 2022 r. nr DAP-WN-727-6/2022/Ach utrzymał w mocy własne postanowienie z 13 stycznia 2022 r. nr DAP-WPK-727-l-577/2021/MSte odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 8 stycznia 1991 r. W uzasadnieniu powołał się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). ), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. lub "ustawa zmieniająca" - w której do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: " Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 upłynęło trzydzieści łat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Stwierdził też, że w toku postępowania ustalono - na podstawie zwrotnych potwierdzeń odbioru, iż ostatnia ze stron postępowania otrzymała decyzję komunalizacyjną w dniu 15 stycznia 1991 r., ponadto w aktach sprawy znajduje się egzemplarz tej decyzji z naniesioną klauzulą prawomocności na dzień 30 stycznia 1991 r. Zatem wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 30 lat od jej doręczenia. Następnie organ podniósł, że w myśl art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (organu niewłaściwego do jego rozpoznania) w dniu 20 września 2021 r., po czym został przekazany do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przy piśmie z 6 października 2021 r. i wpłynął do niego 13 października 2021 r. Wobec powyższego - nawet przyjmując datę wpływu wniosku do organu niewłaściwego rzeczowo tj. 20 września 2021 r. - i tak został on złożony po upływie 30 lat od dnia doręczenia decyzji komunalizacyjnej z 8 stycznia 1991r. Minister uznał także - wbrew stanowisku skarżącego - że data widniejąca na podaniu (14 września 2021r.) nie jest tożsama z datą doręczenia tego wniosku właściwemu organowi. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - przepisu 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Organu I Instancji, pomimo iż orzeczenie to było wadliwe i nie odpowiadało prawu w związku z czym winno podlegać uchyleniu w całości; - naruszenie przepisu art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nadanie wniosku w dacie 14 września 2021 r., a zatem dwa dni przed datą wejścia w życie nowelizacji ustawy, która miała miejsce w dniu 16 września 2021 r., nastąpiło z przekroczeniem terminu wymaganego przepisami prawa, a co za tym idzie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, podczas gdy samo nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej w dniu 14 września 2021 r. pozwoliło na złożenie pisma w terminie; - przepisu art. 158 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie ww. przepis, a zatem uznanie, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na upływ 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie dotychczas wydanych w sprawie postanowień, w tym również postanowienia Organu I instancji a także o zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie - podnosząc, że skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, a jej uzasadnienie jest wyłącznie nieprzekonywującą polemiką z ustaleniami i ocenami organu orzekającego. Podkreślił, że wydając zaskarżone postanowienia wziął pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Natomiast skarżący nie wskazał w skardze na żadne nowe, nieznane organowi okoliczności (poparte dowodami), czy też argumenty, do których organ by się nie odniósł w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną, ponieważ kontrolowane w sprawie postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 23 marca 2022 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 13 stycznia 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 8 stycznia 1991 r. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. - zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania - o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. - to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do jego wszczęcia, na przykład gdy przepisy prawa nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Jak zasadnie zauważył organ, w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). ), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. lub "ustawa zmieniająca", która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto ustawa ta do art. 158 dodała również § 3 - zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego właśnie powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 k.c.). Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty, w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Ustawodawca miał prawo - i uczynił to ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. - ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu. Wobec powyższego należy stanowczo podkreślić, że przepisy tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa. W przedmiotowej sprawie kwestionowana decyzja została wydana w dniu 8 stycznia 1991 r. i została prawidłowo doręczona wszystkim stronom postępowania najpóźniej do dnia 30 stycznia 1991 r., gdyż od tego dnia stała się prawomocna - co ewidentnie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy egzemplarza tej decyzji z naniesioną klauzulą prawomocności na dzień 30 stycznia 1991 r. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji wpłynął do organu (niewłaściwego do rozpoznania tej sprawy) w dniu 20 września 2021 r. (fakt ten wynika z prezentaty organu). Zdaniem skarżącego - organ nieprawidłowo uznał, iż postępowanie zostało wszczęte w dniu wpływu wniosku do organu podczas, gdy jako data zainicjowania postępowania powinna zostać przyjęta data nadania wniosku, tj. 14 września 2021 r. Z tym twierdzeniem skarżącego nie sposób się zgodzić, bowiem stoi ono w jawnej sprzeczności z treścią art. 61 § 3 k.p.a. - w myśl którego, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skoro zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu w dniu 20 września 2021 r., to był on zobligowany do zastosowania obowiązujących w tym dniu przepisów - w tym również art. 158 § 3 k.p.a. W konsekwencji - biorąc pod uwagę że od dnia doręczenia decyzji upłynęło 30 lat - jako prawidłowe należy ocenić postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego w tej sprawie. W tym miejscu należy przypomnieć, że w 1991 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji decyzji z 1991 r. w trybie tzw. nadzoru. Nie sposób zatem przyjąć, by wprowadzenie w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. terminu 30 lat na zakończenie postępowania nieważnościowego, naruszyło prawa skarżącego, z których nie mógł on wcześniej skorzystać. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem. Podsumowując należy stwierdzić, że wobec upływu czasu (ponad 30 lat) - od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie - zaistniała podstawa do odmowy wszczęcia tego postępowania w myśl art. 158 § 3 k.p.a.. Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a..