I SA/Wa 939/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2020 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. A. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu R. K., jej mężem. W uzasadnieniu argumentowano, że niepełnosprawność R. K. istnieje od jego 35 roku życia, co wynika z treści przedłożonego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wydanego [...] grudnia 2015r. Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Wójt Gminy S. odmówił A. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem R. K. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca posiada ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji z [...] października 2019 r. nr [...], a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r. poz. 2220, powoływanej dalej jako "ustawa") jest to przesłanka do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2020 r.. W uzasadnieniu wskazano, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie odwołująca się w ogóle pominęła kwestię swojej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Odwołująca się nie zamieściła żadnej o tym informacji (czy i gdzie pracuje, czy była zmuszona do rezygnacji z pracy). Tym niemniej podkreślono, że okoliczności te są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem A. K. na swój wniosek otrzymała przyznany jej decyzją z [...] października 2019r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. specjalny zasiłek opiekuńczy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, R. K. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika strony specjalny zasiłek opiekuńczy nie został przyznany w/w na podstawie przepisów ustawy z 4 kwietnia 2014r o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016r poz. 162 ze zm.), a na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018r poz. 2220 ze zm. ). Zacytowany zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] Wójta Gminy S. przepis art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego (na inną osobę) lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014r o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Także ocena przesłanek przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, włącznie z odniesieniem się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest w aktualnym stanie sprawy nie tylko przedwczesna ale zbędna, z uwagi na brak możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Wskazano ponadto, że poza sporem jest bowiem, że decyzja nr [...] z [...] października 2019 r. o przyznaniu A. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostaje w obrocie prawnym, co wyklucza uwzględnienie wniosku o przyznanie jej z tego samego tytułu kolejnego świadczenia - tym razem zasiłku pielęgnacyjnego. Rozpatrywanie zaistnienia przesłanek przyznania tego świadczenia jest zatem bezprzedmiotowe. Organ pierwszej instancji powinien rozpatrzyć wniosek o uchylenie w/w decyzji złożony przez odwołującą się [...] stycznia 2020r. Wobec tego Kolegium wskazało, że nie było możliwe przychylenie się do prośby odwołania. Podkreślono ponadto, że organy administracji publicznej nie tworzą przepisów prawa a jedynie podejmując orzeczenia stosują je w praktyce. Decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a fakt korzystania przez odwołującą się z innego świadczenia przeznaczonego na ten sam cel wyklucza wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...] złożyła A. K., zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawypoprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, 2. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustalenie, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, w sytuacji gdy wystąpiła ona o uchylenie decyzji przyznającej jej to świadczenie, która to decyzja została następnie uchylona, 3. naruszenie przepisów postępowania które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak zebrania niezbędnego materiału dowodowego w zakresie okoliczności rezygnacji skarżącej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy S. w sytuacji naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów postępowania poprzez nie przeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie rozważenie okoliczności rezygnacji skarżącej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] października 2019 r., nr [...] przyznającą A. K. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad R. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że Skarżąca pobiera specjalny zasiłek dla opiekuna przyznany decyzją z [...] października 2019 r., nr [...]. Rację miało Kolegium, że art. 17 ust. 1b ustawy nie mógł być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie bowiem stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i w tym dniu wszedł w życie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu w tym zakresie. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność wydania po tej dacie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę część art. 17 ust. 1b ustawy, która uznana została za niezgodną z Konstytucją RP (por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16). Odmienne stanowisko organu I instancji zaprezentowane w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2020 r. jest wadliwe. Odnosząc się natomiast do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z powyższego wynika, że strona pobierająca zasiłek dla opiekuna nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z unormowania zawartego w art. 17 ww. ustawy jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie – poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych – muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega – co do zasady – albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną – stosownie do art. 17 ust 1 ww. ustawy. Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w jej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b ustawy. Skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna. Dopiero jednak organ drugiej instancji poinformował Skarżącą, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga rezygnacji z zasiłku opiekuńczego. Kwestia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której dana osoba pobiera już zasiłek opiekuńczy była analizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt. I OSK 1175/18. NSA wyjaśnił w nim, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. By ustawowo zagwarantowany wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, mógł być skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie - winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Sąd podkreśla, że organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. zasada " jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 155 k.p.a.) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. pogląd wyrażony przez NSA w cytowanym wyroku z 12 grudnia 2018 r.). Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest również wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Podejście takie odpowiadać będzie zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18). Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 i art. 27 ust. 5 ww. ustawy. Organ pierwszej instancji winien podjąć działania zmierzające do tego, aby dokonany przez Skarżącą wybór świadczenia został urzeczywistniony i sam w sobie nie stanowił przesłanki uniemożliwiającej skorzystanie właśnie z tego świadczenia, które Skarżąca wybrała. Uznając zatem zarzuty skargi za uzasadnione, oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 5 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ww. ustawy oraz z naruszeniem 7, 8, 9, 12 § 1 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.